京津冀社会保障协作:制约因素与策略选择

　　中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）02-0049-06

　　2014年2月底，京津冀协同发展上升为重大国家战略。区域经济协同发展要求打破阻碍劳动力等生产要素自由流动的壁垒，而社会保障制度的无缝对接就成为京津冀协同发展战略得以顺利实施的基本保障。因而研究中央政府和京津冀三地如何转变政府职能，在法律约束下推进社会保障对接协作就显得尤为迫切。这对于京津冀协同发展战略目标的实现，落实党的十八届四中全会提出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2015年4月30日中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，保障公民社会保障基本权益与京津冀社会保障制度健康可持续发展具有重大的理论与现实意义。

　　一、京津冀社会保障协作的现实依据

　　京津冀协同发展战略提出前，京津冀地区于20世纪80年代初便开始了区域合作。这时期的协作集中于经济协作、物资协作、信息交流以及成立日常工作机构方面。此后，京津冀各职能部门以京津冀联席会议制度的方式陆续就质监、旅游、信息化、人才开发等领域建立了对口协调联系机制，通过制度化的集体磋商沟通机制、双边或多边沟通来解决区域合作发展中的具体障碍[1]（p.200）。这一时期由于京津冀的合作尚未涉及较大规模的人力资源流动，因此，三地间社会保障协作工作相对较少。

　　京津冀协同发展上升为重大国家战略后，京津冀区域合作不断加深。2014年，“京津冀协同发展领导小组”成立。它是京津冀协同发展过程中国家层面的最高规格组织机构。由于京津冀协同发展不同于以往单纯的地区间经济合作，而是以产业转移承接为主的跨区域协作，因而劳动力的大量跨区域流动成为新常态。保障流动劳动者的社会保障权益可便携、不受损成为促进劳动力积极流动的重要前提。“以人为本”是区域协同发展的核心，政府理应保障各地区劳动者享有均等化的社会保障服务。同年，京津冀政府提出构建三地社会保障制度对接平台的政策目标。而社会保障制度的对接必须依靠政府间建立社会保障协作机制来解决。因此，积极推进社会保障对接协作就成为政府落实京津冀协同发展战略的重要抓手与必备职能。

　　二、推进京津冀社会保障协作的制约因素

　　在主导推进京津冀社会保障协作的过程中，由于三地政府间协作存在法制化社会保障协同管理机构缺失、社会保障制度间的政策法规冲突与障碍、异地社会保障服务标准化及信息化水平不高等问题，社会保障制度协作推进的幅度与效果大大受到制约。

　　（一）京津冀法制化社会保障协同管理机构缺失

　　京津冀政府间协作大多建立在协议的基础上，通过联席会议制度管理三地的沟通协作。1988年，北京与河北环京地区建立了市长、专员联席会议制度。2004年，京津冀建立了三省市信息化工作联席会议制度。2005年，京津冀建立了人才开发一体化联席会议制度。2008年，京津冀建立了联席会议和联络员制度，沟通产业规划等信息[1]（p.203）。由于行政区划的分割，目前京津冀政府缺乏具有实际职权的社会保障协作机构。

　　区域社会保障协作应建立在统一的决策权和行政管理权基础之上，政府应通过法治对京津冀协同发展进行规范与引导。当前这种地区间的联席会议制度缺乏法制化治理方式，不利于保障京津冀合作协商机制的权利行使。京津冀发展和改革委员会区域工作联席会议是区域内正式的层次最高的综合性治理机构。但由于参与者（各地发展和改革委员会）的职能属性使其不具备决策和管理的性质，调控能力有限。因此需要中央和京津冀政府转变职能，特别是在京津冀协同发展领导小组成立后，更应破除地方利益保护思维，增强对于社会保障协作管理机构建设的认识。

　　（二）京津冀社会保障制度中存在冲突性、障碍性规定

　　受经济发展水平、社会保障制度内生环境、统筹层次差异等影响，京津冀社会保障政策存在冲突性规定以及影响社会保障关系转移接续的障碍性规定。这是阻碍京津冀政府推进社会保障协作发展的客观障碍。

　　京津冀社会保障制度间冲突性的政策规定主要体现在两方面。第一，京津冀社会保障费用征缴管理规定不统一。以养老保险为例，2011年京津冀养老保险实际缴费率分别为17.7%，22.9%和22.4%。京津冀养老保险缴费基数规定也存在细节差异。按相关计发办法规定，河北省缴费基数为全省上年度在岗职工平均工资，北京、天津并不采用上年度城镇单位在岗职工平均工资为缴费基数，而是用社会平均工资为基数，这直接导致缴费额的不同[2]（p.146）。此外，三地社会保障费用征缴体制也不相同，北京和天津是社保中心负责征缴，河北则是地税负责征缴。第二，京津冀对于异地视同缴费年限的认定政策存在分歧。京津冀社会保障政策中对于“中人”退休群体的时点界定均不同，导致各地方政府在接受异地“中人”养老保险关系转移时，对其异地视同缴费年限的认定产生分歧。

　　社会保障制度对接中障碍性的政策规定主要体现在两方面。第一，社会保障关系转移接续政策规定养老保险统筹账户按12%进行转移。京津冀在遵循国家《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》基础上，规定统筹基金按12%转移[3]。养老保险统筹账户在实际操作中未按原来20%的比例全额转出，会导致转移的统筹基金不足以支付转入地尤其是发达地区人口老龄化带来的资金需求，对当地造成很大的财政支付压力。由于统筹基金账户与当地月平均工资有关，而与个人贡献不挂钩，这造成个体之间在缴费贡献与享受权益对应关系方面以及地方之间养老责任的模糊化，进而导致养老保险转移接续时不能合理界定贡献以及职工福利的部分损失。第二，政策规定跨省流动就业人员待遇领取地确认的前提条件为须在本地工作的缴费年限超过10年。由于京津冀经济发展水平不同，该政策会导致个人在工作地按照较高的标准缴纳了养老保险费，退休时却回到户籍所在地按照当地相对较低的标准领取养老金，缴费阶段所做出的社保贡献与退休后的社保待遇之间不对等。上述两方面均不利于京津冀协同发展战略中提出的劳动力无障碍自由流动的目标实现。 　　（三）京津冀社会保障异地服务标准化、信息化水平不足

　　产业结构调整给京津冀带来了大量的地区间社会保障关系转移接续业务。目前，三地社会保障业务服务还未实现标准化，统一的信息技术平台尚未建立，这无疑制约着政府间社会保障协同对接以及一体化建设的推进。第一，社会保障服务的非标准化。京津冀社会保障服务中还存在着业务经办表格不统一、数据缺乏一致性等问题。例如，异地就医管理服务存在参保地和就医地医保目录不统一问题。在转移接续方面，异地养老手续制度不健全导致基本养老保险关系无法顺利接续，退休者的养老权益无法得到落实。第二，社会保障经办技术条件不足。社会保障部门管理能力的提高与先进的技术条件密不可分。社会保障统一信息化平台建设的缺失导致京津冀社会保障信息难以共享、个人的社保信息数据重复录入、系统稳定性差等问题。从基层的调研情况看，有些社会保障业务还停留在手工阶段，部分电子化信息录入也存在着信息质量不高的问题，信息化的程度和效果远没有达到预期的水平。这从技术层面制约了管理部门提高服务效率，进而成为影响转移接续和全国性统筹的技术障碍。第三，由于目前的社会保障关系转移接续业务量增加，社保经办管理人员的数量及业务能力都相对不足。一部分工作人员素质不高，难以适应电子信息平台多险种、多层次地为服务对象提供高效便捷服务的要求。这对提高管理效率和协同发展的顺利实施起到了一定的阻碍作用。

　　三、欧盟社会保障协作的经验借鉴

　　欧盟是区域经济一体化过程中社会保障协作较为成功的典范。欧盟在法治基础上通过超国家治理机构来调控和监督区域社会保障政策的实施，遵循开放式协调等规则实现了不同经济发展水平成员国之间的社会保障一体化，这对于推进京津冀社会保障协作具有重要的借鉴意义。

　　（一）建立超国家治理机构进行区域间社会保障管理

　　欧盟通过颁布一系列的法律规则如《巴黎条约》、《罗马条约》、《欧洲联盟运行条约》等为欧盟社会保障协作提供法律基础，以保护跨国流动公民享受社会保障权益，并依据欧盟层面的法律法规建立了跨国社会保障协调机制。在法律实施过程中，欧盟机构之间在决策方面形成了密切的磋商、合作和调解机制，以使任何制度和决策程序设计都能够在成员国的控制力及其必要与有效的合作之间寻求到平衡。欧盟主要机构包括欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会、欧洲法院和欧洲理事会。欧洲议会、欧盟委员会和欧洲法院是主要代表欧盟整体利益的超国家机构[4]（p.93）。

　　欧盟理事会是欧盟的主要决策与立法机构。它由代表各成员国政府的部长及其代表构成，主要代表成员国的利益[5]。欧洲理事会由各成员国元首或政府首脑构成，具有最高的政治级别。因而在欧盟理事会解决不了的政策问题通常要提交到欧洲理事会来解决。欧洲议会拥有部分立法权以及咨询与监督的权力。欧盟委员会是欧盟的行政执行机构，在社会保障协调相关事项上，欧盟委员会重要的职能之一就是“立法动议”，即提出立法建议，推动和维护欧盟及其公民利益的目标，负责起草关于欧盟立法的新建议。欧盟进行社会保障协调的法律基础是基础条约，只提供框架性和原则性的法律规定。因而欧盟颁布了大量二级立法以规制其具体执行，如《第883/2004号条例》（在社会保障协调领域主要是条例）。作为欧盟的最高法院，欧洲法院主要从司法角度保障欧盟法律的有效贯彻及实施，不仅有权对社会保障领域的条例进行解释，而且有权对条例条款的有效性进行解释[6]。

　　（二）通过一系列法规确定社会保障权益转移对接原则

　　为了既能尊重各成员国在社会保障方面的立法权，又能解决劳动者自由流动时的社会保障问题，欧盟先后通过了若干协调成员国社会保障制度的条例和指令。2004年以前，欧盟就其社会保障协调颁布了《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号条例》即“社会保障对接条例”，解决了跨国劳动者的社会保障权益转移问题。该对接条例旨在寻求各成员国间必须遵守的一系列共同原则，以确保各成员国个体行为不会对在欧盟区域内自由流动的劳动者产生重复保障或者遗漏等消极影响[7]。

　　虽然欧盟后来又对这两个条例进行了修正，但基本原则没有改变。一是平等待遇原则，欧盟成员国不得对共同体公民实行歧视性政策。二是各成员国公民的生活保障权利按照其所在工作国的规定执行，如针对养老保险的协调问题规定当事人以工作地为标准加入该国的社会保障计划。三是各成员国公民的社会保险实行“积累原则”，劳动者在任何成员国的社会保险缴费年数都应得到所有成员国的认可，养老保险投保者在各国的缴费年限必须连续计算。欧盟社会保障法令提出“最后接管”原则，即当事人退休前所工作的最后一个成员国将负责“接管”当事人在各成员国的那些零散的、少于一年的养老保险期限[8]。四是社会保障权利的“可出口性”，即成员国公民可以把在甲成员国得到的社会保障权益“携带”到乙成员国。由于欧盟实行“谁保险谁负责”的体制，所以劳动者“携带”原有社会保障权益跨国就业并不会增加或减少工作所在国的社保开支，欧盟成员国需要做的只是实行行政管理机构之间的相互协调[9]（p.38）。

　　（三）以开放式协调管理方式促进社会保障协作

　　2004年后，欧盟新成员国在社会保障水平方面与原成员国存在较大差距，难以与欧盟已有制度政策规则相统一[10]。2011年12月，欧盟理事会确定了欧盟层面养老金“开放式协调机制”的共同目标[7]。开放式协调意在尽可能地保留各成员国以及次国家主体自主性的同时，实现解决问题的共同战略。各成员国在实践中根据财政实力与老龄化负担水平等具体国情调整本国的养老金政策，以缩小各国之间养老金政策的差距。同时，制定欧盟层面统一的行动方针，列出成员国实现其短期、中期、长期目标的时间表，确保成员国提供基本养老保障。同时规定各国的养老金改革方案不能偏离欧盟制定的统一目标和行动方针，要根据这些目标方针和建议，结合本国国情做出养老金发展战略报告，由欧盟对其进行监测和评估比较。欧盟通过引入对成员国具有软性约束的“开放式协调”的治理模式，促进了各成员国在养老保险政策领域的合作与趋同。 　　（四）管理服务标准化及构建信息技术统一平台

　　为方便跨国就业人员的自由流动，欧盟在社会保障领域实施相对标准化的管理和构建统一的信息平台。例如，2003年欧盟委员会在医疗保障领域建立和发展跨欧洲网络，建议已经引入医疗保险卡的成员国实行统一的EHIC表格（以下简称E表格）。E表格包含信息获取申请、社保接续、社保记录、待遇证明、应对特殊情况以及费用报销等统一信息。根据平等对待原则，携带EHIC的个人跨国就医时有权享受和当地国民相同的医疗服务，医院通过网络传输进行即时核实认证。如果公民忘记携带或丢失了EHIC，可要求其医疗保险机构传真或电邮一份临时替代证件，其医疗费用可以立即或回国后得到报销[11]。

　　四、实现京津冀社会保障协作的策略选择

　　京津冀政府要从大局出发，积极转变发展思维与国家战略对接，与同级政府规划政策相衔接，在借鉴国际经验基础上尽快形成社会保障利益协同机制，共同突破社会保障协作的制度困境，实现区域经济协同发展。

　　（一）处理好中央与地方协作关系，依法建立社会保障协同管理机构

　　京津冀协同发展已进入国家战略层面的新阶段，流动劳动力的社会保障权益必须依靠政府间建立合作机制来维护。京津冀区域治理应从国家层面进行整体规划，在京津冀地方政府自愿协商的基础上，打破各省市区的狭隘的地方利益界限，以立法形式建立中央与两市一省政府间的社会保障合作机制。

　　借鉴欧盟实践经验，京津冀应依法建立具有实际行政权能的专门社会保障协同管理机构，处理跨地区的社会保障事务。应对各级区域利益主体权责范围进行规定，包括协同发展的目标体系、适用范围、资金来源、监督评价等。管理机构可由三地的社会保障部门或相关职能部门归为一个大部门进行管理，增强管理机构的综合管理功能。应加强京津冀社会保障部门之间的沟通与合作，提高政府运行效率，实现区域利益最大化和各方利益的公平分享。同时还要尽快建立京津冀两市一省高层领导定期会晤制度，在已有的京津、津冀间合作领导小组基础上，建立三地职能部门之间的联系对接机制，定期沟通协调，推动京津冀协作向纵深发展。京津冀社会保障机构可适度集中形成垂直型经办管理机构。实行适度集中的垂直管理机制后，机构整合职能和流程高度统一，能够提供高效快捷的服务。同时要改革地方政府政绩考核标准，将社会保障协同工作纳入考核内容之中。

　　（二）清理京津冀间互相冲突的法规政策，创新社会保障异地转移接续办法

　　建立京津冀社会保障相关法律政策信息交流平台，对现有社会保障政策法规中的诸多冲突按照类别加以梳理。对于短期内不能清理的规定，可以先归类再提出解决方案。对于因为制度体系不同无法对接的具体制度，可先定下解决的原则，在协调制度框架下解决。

　　1.建立京津冀社会保障关系转移接续中的利益折算机制。京津冀协同发展应建立在三地政府利益与流动劳动力利益不受损的基础上。为避免跨区域流动劳动者社会保障权利受损，同时保障转入转出地的社保基金平衡、免受冲击，可借鉴欧盟对不同地区之间社会保障待遇进行“分段计算”的原则来保障个人社会保障权利的连续性。欧盟“分段计算”的基本思路是“工作地缴费、分段记录，退休地发放”，即劳动者在不同地区工作时，其缴费记录由当地社会保险机构妥善保存，待其要向其他地区流动时，可到当地的社保机构办理一个结算手续并取得相关证明，当其达到退休年龄时，就可以凭借这些以往的记录在当地的社保经办机构领取养老金。对于统筹账户的转移，目前较好的办法是根据劳动者实际参保缴费状况分段计算并通过福利差异折算，确保社会统筹关系的正常转移并据此计算社会统筹的养老金待遇[3]。这样，三地就能够实现区域间基本养老保险关系互通互认，使劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益都得到承认。

　　2.对京津冀社会保障对接中的受损群体进行利益补偿。目前，养老保险制度的“中人”群体是流动劳动者中的大多数，这个群体在转移接续中造成的社会保障权益损失不容忽视。这就要求三地在养老保险关系跨地区转移中，要适时建立养老金权益与责任划分机制，对“中人”由于制度规定不同而造成的损失进行分担。“中人”为当地的统筹基金做过贡献，政府应在跨地区转移接续中准确估算并明确自身责任，通过建立利益协调机制，保障“中人”基础养老金权益，进而有效减轻因为养老保险关系转移而带来的地区利益冲突。可考虑将其纳入财政管理以便有益于解决制度对接中的问题，这样可使“中人”群体参保的各统筹区域通过区域间的结算机制共同负担流动就业者的养老成本。此外，由于京津冀社会保障制度做实账户规定方面的差异而造成流动劳动力的待遇损失，可通过中央财政的现有调剂基金来解决。

　　3.巩固和提高社会保障制度的统筹层次。社会保障统筹层次越高，越能增强社保基金的调剂功能，从而有利于从根本上化解地区间社会保障利益冲突。在还没有实现全国统筹的时期，京津冀可先把三地的统筹层次真正落实到省级。同时，政府应建立健全全国性的社会保障专项调剂基金，其可以由中央财政投入和一部分向上集中管理的统筹基金构成。社会保障财政投入是政府履行公共职责的具体表现之一[12]。在合理确定中央财政和地方财政责任分担比例的基础上，中央层面应通过专项调剂基金协调京津冀地区养老保险基金收支方面的差异[13]。

　　（三）完善流动劳动力相关管理和服务，建立社会保障关系信息技术平台

　　京津冀协同发展需要地方政府重视流动劳动者的社会保障服务需求，完善地方政府的管理和服务能力，优化社会保障制度设计。要尽快制定完善标准化的经办流程和具体操作规范，建立标准化的异地社会保障申请及结算表格、异地社会保障协查表格，以保证异地社会保障管理服务政策得以顺利实施。同时，应建立稳固的组织支持系统，提高工作人员素质，把经办服务纳入规范有序的轨道。另外，要建立社会保障管理服务稽查机构，对管理服务情况进行监督，以提高社会保障经办机构的管理服务能力。

　　社会保障制度顺利对接还需要政府各级经办机构运用先进的技术手段去落实完成。在信息传递方面，可参照欧盟E表格和欧洲医保卡经验，建立完备的社会保障信息化网络[13]。例如，建立和完善统一的养老保障管理信息系统、统一的养老保障业务数据库，推行京津冀三地医院医保一卡通，发展跨地区远程医疗等，以便掌握参保人的最新情况和加强对领取人的资格审查。当劳动者流动到其他地区，便可在互联网上通过这种标准化的表格向社保经办机构传递信息，从而准确及时地保障劳动者应有的社保权益，也便于进一步防止虚报或者冒领保险待遇的现象。

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