支出型贫困家庭社会救助制度探究

　　中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0132-02

　　支出型贫困既是一种贫困测定的新标准，又是社会经济在发展到特定阶段和社会保障制度实践过程中出现的现实问题。因此，贫困测定维度的改变有利于改变政策制定者和执行者对于贫困的根本认识，促进相关减贫政策措施的出台，以解决这一社会“夹心层”所面临的现实问题。

　　一、贫困标准界定的变迁

　　（一）救助理念的转变

　　收入型社会救助模式是以家庭的收入为基准的，依据家庭收入的不同划分不同的最低保标准。也就是说，收入型社会救助制度是以最低生活保障制度为核心的社会救助制度，主要是以解决贫困群众的生活所必需的衣食住行等基本生活支出。而支出型社会救助模式是以家庭的支出为基准的，将家庭所必需的医疗、教育等刚性支出纳入救助范围。两者的根本不同在于，前者注重的是解决“经济贫困”为特征的物质匮乏，仅仅保证公民维持基本生存的最低生活需要；后者更加关注“人文贫困”，如能力、机会缺失等，不仅要解决公民的基本生存需要，还要关注其正常社会生活的能力[1]。

　　（二）贫困测量标准的变迁

　　在贫困识别方面，目前国际上判定标准有市场菜篮子法、恩格尔系数法、生活形态法等。这些标准所得出的贫困线通常设定为满足最低生存消费所需花费的支出或得到的收入，区别不过是把贫困线定在什么水平上。虽然以收入作为计量手段和结果的贫困线标准具有简单、客观、稳定等优点，但最明显的弊端是，没有考虑到个体由于发生不可避免的大宗支出导致的贫困。社会救助由目前单一的收入型贫困向支出型贫困辐射，是我国社会救助政策的重大调整，表明政府甄别穷人的方式在发生改变[2]。

　　（三）社会救助制度架构的变迁

　　根据“功能贫困理论”、“贫困代际传递理论”等从微观视角来探究个体或家庭贫困发生的缘由，我们可以清晰地看到传统的贫困救助实质是一种“被动行为”，即贫困的出现才会致使救助；而支出型贫困救助则是一种“主动防御”，防患于未然。正是这种内在机理的差异，使得两种制度在架构方面大相径庭。

　　收入型的社会救助制度是以最低生活保障为标准的，采用的是依据家庭收入的多少进行补贴即“缺多少，补多少”。而支出型社会救助制度是以家庭刚性支出为核算标准，采取的是根据家庭的支出状况进行补贴即“缺什么，补什么”。在制度架构上，传统贫困救助的理念是“差额补助”的形式计发；而支出型贫困救助则强调以满足家庭个性化需求为路径，构建多元化的“救助套餐”[3]。

　　二、支出型贫困产生的原因分析

　　学者杨志勇基于“鲍威尔非均衡增长模型的单位成本增长分析”和“公共支出宏观增长模型”从宏观角度分析出了支出型贫困家庭产生的社会原因。而本文是以微观视角为基础来探讨支出型贫困家庭。因此，笔者以微观视角为出发点、以家庭为单位，认为以下几点易导致支出型贫困家庭的出现。

　　（一）因病致贫

　　随着“新农合”、“大病救助”等相关医疗保险的逐步全覆盖，我国的医疗保障体系相较于过去有了质的飞跃，但受制于有限的医疗资源，加之报销条件、报销比例等问题的客观存在，因病致贫现象仍较为普遍。

　　（二）因残致贫

　　由于自身身体机能的缺失，加之家庭过度的怜悯，使得残疾人群体很少选择就业。此外，残疾人有时需要定期的康复护理，两相收支对冲，易使得家庭收入入不敷出，陷入贫困。

　　（三）制度变迁和体制改革效应拉动客观消费的增长

　　由于生产力和生产效率的提高，为了使社会制度和体制适应生产力发展的要求，就要相应地改革制度和体制以适应生产力的发展要求。制度的变迁和体制的改革将会拉动医疗和教育生产要素的需求曲线[4]。

　　尤其需要注意的是，受到养老保险顶层设计历史遗留问题和国家计划生育政策的影响，我国在不同时期的养老金主体和权责关系大相径庭，也会导致社会成员在养老方面的支出存在较大差异。此外，计划经济时代的公费医疗和教育受到国家宏观政策影响转变为个人自费的医疗和教育，之间带来的家庭支出负担，也有可能导致支出型贫困。

　　（四）社会救助体系覆盖面较小，难以适应社会发展

　　正如著名的社会学家吉登斯所言“人类已经进入高风险社会”，而家庭作为一个微小的社会单位，其个体抵御风险的能力正日渐势微。由于突发事件的潜在性和不可预知性，易导致家庭入不敷出。对于家庭收入略高于低保标准的家庭而言，边缘群体无法享受到低保补贴，往往难以应对突发事件，造成刚性支出剧增，从而陷入贫困陷阱。

　　三、构建支出型贫困家庭社会救助模式的政策建议

　　（一）完善顶层设计，强化救助体系内外部联动

　　正如明朝首辅张居正所言：天下之事不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。因此，支出型贫困救助制度应以立法规范为前提，明确政策各方权责、政策界限等，否则政策难以落到实处。民政部门牵头，提出健全关于支出型贫困救助的草案，提交人大审议，从而弥补法制层面的不足，从而保证政策实行中的整体性和系统性。

　　与此同时，社会救助作为社会稳定的最后一道安全网，应有效整合内外部资源，实现保障体系的完美对接。因此，各地民政部门应建立以低保制度为基础，有效整合其他配套救助资源，实现救助制度的一体化和全覆盖。另一方面，现行的救助体系应同社会保险、社会福利体系相结合，形成无缝帮扶机制，在制度保障体系外起到“查漏补缺”的作用。 　　（二）鼓励社会参与，形成联动帮扶机制

　　社会救助既系社会公益慈善事业，同时也是政府职责所在。因此，民政部门应积极牵头，动员社会力量，整合社会救助资源，形成“政府主导、民政主管、社会参与”的联动救助格局。

　　通过借鉴社会灾害保险的经验，由政府财政出资，民政部门作为政府委托的投保人，为居民家庭投保。当居民家庭发生支出型贫困问题时，由金融机构贷款或商业保险公司给予赔付，通过机构杠杆的放大作用获得较高额度的保障。此外，应积极借鉴上海的科学经验，探索社区综合帮扶举措。该制度在政府的推动下，应充分调动社会因素，有效整合帮扶资源，根据贫困家庭实际，在确保公开、公平、公正的基础上，以不同形式、不同途径，因地制宜地开展工作。

　　（三）构建科学、量化的评估指标体系

　　任何一项社会政策的落实均要以量化为基础，否则政策将停于纸面，本末倒置。相较于传统的收入贫困法，由于更多的影响因素的存在，“支出法则”很难完全量化，但笔者认为应尽可能细化评定标准和救助细节，根据不同的贫困类型来因地制宜地选择救助路径，从而保证救助资源得到充分利用。

　　支出型贫困家庭困难程度评估指标体系可分为三大类：（1）根据实际收入与支出计算得到的直接衡量家庭困难度的数量指标。（2）能够在一定程度上反映家庭困难程度的质量指标。（3）减少或不给予救助的否定性指标。此外，需要注意的是，由于“支出法则”的个性化和多元化，在评估体系中应包含质量和数量两个变量来综合分析：

　　1.数量指标体系

　　数量评估指标体系分为按照标准化计算的基本支出指标和按照实际支出计算的特殊支出指标。其中数量评估因子是一个家庭陷入贫困等级的直接量化，因此它是支出型贫困救助制度的关键所在。

　　数量评估指标体系应包含维持家庭运转的日常生活支出和特殊性突发支出两个部分。首先，基本支出是不关乎贫困与否的客观存在的项目，主要包含：食物支出、家装费用、医疗支出、日常用品支取、交通费等，这是作为社会人维持生计的“救命稻草”，因此应首先保障救助家庭的这部分支出。其次，特殊性支出是家庭实际收入和上述基本支出的差额缺口，即支出型贫困救助的核心和主要支出类型，主要表现为：医疗费用、教育支出、突发事件损耗以及老年人特殊护理等。通过上述分析，我们可以看到基本支出是人类生存的“安全阀”，是必须得到保障的，而特殊性支出根据其风险等级对其进行评估来进行权重加成，从而保证救助资金的分配实现“帕累托最优”。

　　2.质量指标体系

　　质量评估指标体系主要用于衡量家庭的实际脱贫能力。我国学者高颖采用美国运筹学家Satty所提出的AhP（即层次分析法）理念，量化了质量评估的名称赋值以及权重系数[5]。依据这种理念，笔者认为应从定量指标和定性指标两个角度来进行探讨。首先，定量指标应包含家庭实际收入、支出占收入的权重、家庭劳动力数量以及劳动力的社会保险收入等，这些因素最能反映一个家庭依靠自身的力量摆脱贫困的预期；其次，定性指标主要以家庭基本状况等非量化的指标为主，如：家庭成员中是否包含残疾人、婴幼儿、失能老人等。“支出型法则”更多的是关注潜在的相对贫困的家庭，因此要特别注意以下几点：（1）救助资金的整合使用。（2）救助管理体制建设，保证管理机制的统一性和协调性，整合救助项目，实现信息网络化管理等。（3）救助效果的监督与反馈。

　　（四）增加“第一供给”，提升边缘人员的脱贫能力

　　对支出型贫困家庭来说，“授人以鱼不如授人以渔”。实物和服务救助只能缓解一时的贫困局面，并不能持续造血。要想真正地使他们摆脱生活困境，国家应该不断扩大劳动力市场，努力增加“第一供给”，创造更多的就业机会，营造一个良好的就业环境，让有劳动能力的贫困者和家庭公平地进入就业市场，参与就业，使他们通过自身努力摆脱生活困难的窘境，实现自力更生。

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