对流动儿童小学升初中受教育不连续性问题的原因探究

　　20世纪90年代以来，流动儿童教育问题开始得到学界的关注，但目前为止，尚未能较好地解决义务教育阶段流动儿童“升学难”的问题，这不仅关系到流动儿童个体的发展，而且会影响到我国“普九”工作的深入进行。因此，解决这一问题成为了社会发展的当务之急。

　　针对此问题，本文对广州市8所农民工子弟学校的学生、家长进行问卷调查，对8位校长进行访谈。结合调查所得的数据与访谈结果，分析当前广州市流动儿童小升初的现状，并对其原因进行深入探析，以期对教育政策的制定与有效执行有所启迪，从而更好地解决流动儿童小学升初中的难题。

　　一、当前广州市流动儿童小升初的现状分析

　　（一）大部分流动儿童以及家长都希望在广州本地升读初中

　　流动儿童在流入地完成小学义务教育之后，往往面临着在本地就读初中，或者回家乡就读初中，甚至直接辍学的艰难选择。根据调查问卷所得数据发现，基于对教育质量、环境适应、与同学和父母的关系等因素的考虑，50.93%的学生更希望在广州的学校升读初中。而在家长方面，这一比例更是高达80.77%，只有19.23%的家长希望其子女在家乡就读初中。这说明大部分流动儿童及其家长都希望在广州当地升读初中。

　　（二）大部分流动儿童难以升读广州本地公办初中

　　以下为学生为基于家长和学生层面，是否回老家读初中的结果：

　　在我们所采访的8所农民工子弟学校中，有6所学校反映其学生小学毕业后有20%～30%是回家乡读初中，其中这个比例最高的时候可达70%～80%；而留下来的大部分都是在广州本地民办初中读书，能够在本地公办初中读书的不超过10%，只有1所学校是因为与广州的1所公办实验学校有一定的合作关系才能够使该校40%多的学生考上该公办学校。此外，学校还反映到学生的流动率比较大，其中流动率最大的是在六年级下学期，不少学生因为不能升读广州的初中而提前回家乡，适应当地的教育环境。由此可见，目前流动儿童义务教育阶段存在小学升初中受教育不连续性的问题。

　　（三）回到家乡就读影响流动儿童的个体发展

　　除了受到能否在广州本地升读初中的困扰，大部分家长与学生还担忧回到家乡升读初中会对流动儿童的学习、生活和心理等方面产生不良影响。

　　通过上述分析，大部分流动儿童及其家长基于广州优质的教学质量、家庭温暖和朋友关系等因素的考虑都希望能够继续留在广州就读本地中学。但就现实情况而言，目前大部分流动儿童却难以升读本地的公办中学，有相当一部分流动儿童需要回家乡就读初中。且不容忽视的一点是，有高达三成的流动儿童对自身的毕业去向尚不明确，由此可知，当前流动儿童作为外来者的身份在教育方面与本地孩子的不同待遇让他们对自己的升学感到了迷茫。正视和解决流动儿童义务教育阶段小升初不连续性问题，不仅关系到流动儿童文化素质的提高，而且关系到流动儿童健全人格的培养及其健康心理的发展。这不仅是对以人为本理念的坚持，更是对国家和社会未来的稳定和可持续发展的关注。

　　二、小学升初中受教育不连续性问题的原因分析

　　（一）户籍制度所导致的城乡权利不平等

　　当前，我国的户籍制度与教育、医疗及社会保障等方面挂钩，这就造成了在城乡发展不平衡的背景下，本地户籍的人口与非本地户籍的人口在享受社会福利方面存在巨大差异，尤其是在教育方面。在我国现行的义务教育就学体制中，按照户籍所在地就近入学，已经成为各级教育行政部门进行整体教育规划的前提，户籍成为了区分不同区域儿童就学权利的基本条件。1986年颁布的《义务教育法》、1992年国务院批准颁发的《<中华人民共和国义务教育法>实施细则》及至2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》从法律上保障了流动儿童在居住地接受平等义务教育的权利，明确了居住地政府对流动儿童义务教育的责任。

　　如若按上述所说，2006年的《中华人民共和国义务教育法》就已经明确了居住地政府对流动儿童义务教育的责任，流动儿童的义务教育问题也有法可循，应该能够得到解决。但事实上，调查结果显示，依然有42.3%的家长认为户籍制度是导致流动儿童难以继续在广州升读初中的重要原因。就目前广州市针对流动儿童升学所制定的一系列措施而言，有44.84%家长认为手续繁琐，这在家长选择让孩子入读广州的公立学校方面造成一定阻碍。

　　目前，广东省出台的针对流动儿童相关政策仍然摆脱不了户籍方面的束缚。以广东省于2010年6月23日出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》为例，其中关于学历及职称方面的要求对于大多数农民工来说还是相对较高的。就与户籍制度相挂钩的教育政策而言，在一定意义上，积分入户政策只解决了高素质高收入的外来务工群体子女的教育问题，而对于那些同样为城市做贡献但收入低且处于社会底层的农民工来说，其子女教育问题被悬置了。这种户籍政策在一定程度上具有歧视低收入群体的性质。从教育公平理论来看，每个社会成员都应享受同等的受教育权利和机遇，享有同等质量的公共教育资源服务，并接受同等的教育对待，享有同等的取得学业成就和就业前景的机会。而目前这种户籍制度所潜在具有的不公正性是导致流动儿童受教育不连续的重要原因。

　　（二）政府间的利益博弈阻碍了“两为主”政策的有效实施

　　在市场化改革进程中，国家通过“分权”和“让利”的方式，将原集中于中央（或国家）的权利向地方政府层层下放，将原高度集中于国家的财政收入部分权力让渡给地方政府。这种做法会赋予地方各级政府更多实质性权力。但同样的，随着权力而来的同时，各级政府所承担的社会责任也在提高，成为了具有明确利益而又相对独立的利益主体。在这种情况下，地方政府为实现本地区的利益最大化，其施政有时便不可避免地与中央的目的有所偏差。因此，在执行中央的决策上，它会比过去更多考虑本地区的各种利益诉求，通过种种制度性的寻租与中央政府展开博弈，以确保自身利益的有效实现。 　　2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确定了流动儿童义务教育“两为主”的方针，即提出“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”。这就表明中央明确将流动儿童的义务教育责任转移到了流入地政府身上。但是，从利益博弈的角度看，“两为主”政策并不能很好地协调流入地政府与中央政府，以及流出地政府三方面的利益。而这场“利益争夺战”的核心便是教育经费问题。

　　目前，在我国城乡二元结构的背景下，义务教育的经费支持是以户籍人口为统计口径的拨款方式，即仅统计拥有当地户籍并在当地常住的适龄儿童少年数。这样，当流动儿童脱离了户籍所在地后，一方面，客观上减轻了流出地政府的义务教育财政负担，另一方面，其父母就业所在的流入地政府的义务教育也并不能得到中央相应的财力支援。这种教育统计及拨款方式使流动儿童成为了义务教育的一个灰色地带5。在这种情况下，中央出台“两为主”政策，给流入地政府提出教育要求，要其为流动儿童的义务教育“买单”，实质上就是“为提高自身合法性而下卸教育事权的行为”，这样毫无疑问会加重流入地政府的财政负担。而且，由于目前大多数流动儿童就学于农民工子弟学校，而大多数农民工子弟学校无论是师资配置还是教学环境都未能符合办学要求。流入地政府为了能够给流动儿童提供良好的教育条件，就必须对其进行规范和整理，这就意味着流入地政府又多了一项庞大的财政支出。

　　经由上述梳理，我们可以发现，在“两为主”政策实施期间，中央以及流出地政府在教育经费这一方面几乎都不需要承担任何费用。与之相反，流入地却必须承担流动儿童绝大部分的费用与责任。这显然不符合流入地政府最大利益化的实现。因此在这种“权利与义务的不对等，尤其是财权与事权的不对称”的情况下，流入地政府为了保障自身利益，便开始与中央和流出地政府展开了一场“拉锯战”，针对流动儿童出台了一系列限制性政策，如：流动儿童上学需缴纳赞助费，积分制的设立等，也因而阻碍了“两为主”政策的有效实施。

　　由此可见，流动儿童小学升初中的不连续性问题不仅仅是其表面的户籍制度的阻碍，更是其背后涉及到的政府之间多方面的利益博弈，而其核心便在于教育经费问题。因此，流动儿童小升初不连续性问题的解决不仅仅是强调表面的户籍改革问题，而更应该关注其背后各利益群体的协调分配问题，这需要相关部门的整体协调及修整，以求使各方权责与利益达到一个基本平衡点，以使整体的利益获得最大化。

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