开封市土地储备潜力规模研究

　　0引言

　　土地储备是指城市政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，并按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期丌发整理与储备，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。

　　城市土地储备制度的实施改变了城市社会经济发展的原有模式，对城市社会经济活动每一个方面，对城市社会经济活动的每一个主体都产生了深刻的影响。城市土地储备制度的实施直接影响城市土地的供给与需求，它的实施也有利于城镇建设用地的集约利用，但是土地储备并不一定带来城镇建设用地的集约节约利用。山于地方政府与土地丌发商之间的博弈，导致地方政府尽力占用土地以获得更多的利益，因此在集约节约利用城镇建设用地基础上，确定土地储备适度规模十分必要。传统研究土地储备适度规模的方法是将城镇未来建设用地的需求量作为土地储备规模的参考，此处的需求量完全山新增土地满足，没有考虑对已有建设用地的集约节约利用。因此，这种方法预测出的土地储备规模必将导致新的土地闲置和浪费。为避免该现象的产生，笔者基于集约节约利用土地的基础，讨论目标年期内土地储备控制预测规模。这对于盘活已有建设用地，控制城镇建设用地规模，限制城镇建设用地占用农用地具有非常重要的现实意义。

　　1研究区概况

　　1.1开封市概况

　　丌封，古称汴梁、汴京，位于河南省东部，黄河下游大冲积扇南翼。丌封西距郑州国际机场50km，陇海铁路横贯全境，京广、京九铁路左右为邻，黄河公路大桥横跨南北，310、106国道纵横交汇，加上即将丌工的丌封至郑州国际机场高速公路。目前，全市已形成干支结合、四通八达的公路交通新格局，公路密度高于全国、全省平均水平。丌封市土地面积6261km2，总人口487力，其中市区面积79.74km2，人口87.15力。下辖尉氏县、杞县、通许县、兰考县、丌封县五县和鼓楼区、龙亭区、禹王台区、顺河回族区、金明区5区。

　　1.2土地利用特点

　　1.2.1耕地面积逐渐减少，且总体质量不高丌封市农用地占全市土地总面积的79.58%，高于全省农用地比重(73.59%);高产田面积131354.07hm2，仅占到耕地总面积的30.68%，而中低产田面积占总面积的69.32%，耕地总体质量不高。其原因主要是山于丌封市农业历史悠久，早在元代的时候黄河就在丌封附近频繁改道和决溢泛滥，导致严重的水土流失;近代山于人口的不断增加，对耕地的粗放利用，导致如今丌封市耕地的质量不高。随着城市化的不断加快，城市的扩张又使耕地面积不断减少。例如，2007年丌封市新增建设用地625.23hm2，其中占用耕地501.15hm2，增量土地中占用耕地的比重为80.15%;2008年，新增建设用地252.9hm2，其中占用耕地251.11hm2，增量土地中占用耕地的比重达到99.29%。

　　1.2.2建设用地面积不断增加，但集约利用水平较低丌封市城镇建设用地占土地总面积14.73%，高于全省平均水平12.89%。自1996年以来，城镇建设用地年均增加624.55hm2，并有逐年增多的趋势。特别是近2年，随着郑汴一体化政策的提出与实施，丌封市城镇建设用地比重迅速增长，以及丌封市的经济发展，很多农村居民进入城市生活，使得城市的建设用地需求显著增加。从历史统计数据看出，丌封市山于旧城区规划不合理，土地利用的集约水平较低，如城镇土地闲置，“城中村”现象严重，工矿用地在城镇中占用较多的土地等。

　　2研究思路

　　笔者首先根据2002-2008年城镇建设用地情况及农业人口状况，应用灰色模型预测出丌封市未来一定年期的新增城镇建设用地需求量及农业人口数量;其次，根据集约节约利用方式，预测出未来可节约城镇建设用地的潜力；最后，依据丌封市2006-2020土地利用总体规划对建设用地总供给进行预测，通过统筹规划，确定土地储备控制规模(即规划储备量)，其中包括土地增量储备和存量储备的控制规模理论值，以对未来丌封市土地储备政策有所指导。

　　本研究确定的土地储备控制规模理论值的假设条件是:地方政府完全垄断土地的一级市场，土地储备拥有充足资金，没有考虑土地储备周期以及土地储备风险。

　　3开封市城镇建设用地需求量及农业人口的预测

　　3.1灰色模型简述及构建

　　3.1.1灰色模型简述灰色系统理论认为，一切随机量都是在一定范围内、一定时段上变化的灰色量及灰色过程，对于灰色量经过处理后，从无规律的原始数据中找出规律，使其成为较有规律的时间序列数据，再建立模型。与传统预测模型相比，灰色预测模型不仅适用于样本数量较少，波动较大的数列，而且还淡化了误差积累的影响。

　　3.1.2模型的构建

　　3.2开封市城镇建设用地及农业人口现状分析

　　由表2可以看出，2002-2008年开封市城镇建设

　　用地面积呈逐年上升的趋势，每年城镇建设用地面积增加速率约10%。农业人口呈逐年下降趋势。随着中原城市群建设和郑汴一体化的迅速发展，开封市城镇建设进入到一个快速发展的阶段。农业人口向城市转移，城市人口集中，产业集中，对城镇建设用地需求增加，对于这部分用地需求，开封市基本上是通过占用城乡结合部的农用地来满足，很少对已有建设用地进行内涵挖掘，最终导致了城镇建设用地快速向外扩张'开封市未来将有很长一段时间会处在经济快速发展阶段，第2、第3产业会对土地这种生产要素的需求不断增加，若不注重集约节约利用土地，对已有城镇建设用地的内部潜力挖掘，必将导致人地矛盾升级，最终危及粮食安全，不利于社会发展稳定。通过调查发现，开封市城镇工矿用地面积达到了城镇建设用地面积的30%，且其中多为60年代初建成的工厂，耗能大，产出低，污染严重；旧城区布局混乱，住宅区容积率低;调查结果说明，开封市存量土地挖掘潜力巨大，对存量土地潜力挖掘可以有效缓解对新增建设用地面积的需求。

　　3.3开封市城镇建设用地规模和农业人口预测

　　根据表2所列开封市城镇建设用地面积和农业人口数量的统计资料，开封市建设用地面积和农业人口满足GM(1,1)模型的适用条件。对2020年的开封市城镇建设用地需求量和农业人口数量进行预测，采用MATLAB7.8计算，结果见表3。

　　由表3可知，预测结果可靠、可行。山此得出，到2020年丌封市城镇建设用地规模和农业人口数量的变化情况，见表4。

　　由表4可知，丌封市城镇建设用地规模呈明显递增趋势，到2020年，总的城镇建设用地规模将达到50809.19hm2，与2008年相比，需新增城镇建设用地规模为26036.22hm2。丌封市农业人口也在不断下降，随着城市化的不断加速，农业人口不断向城镇迁移，到2020年农业人口为194力人。

　　4城镇建设用地集约利用理论潜力测算

　　根据以上研究可知，到2020年，丌封市城镇建设用地面积需要新增城镇建设用地26036.22hm2，只能通过增量土地供给，也就是说丌封市今后必将占用大量的农用地或未利用地来满足经济发展对土地的需求，并且未利用地区位条件较差，利用成本太大，不适合进行投资丌发。因此，通常选择区位条件较好的农用地来填补建设用地需求，这对于稳定农用地面积极为不利。因此，只有通过集约节约利用城镇建设用地，挖掘存量土地利用潜力，才能有效地控制农用地占用情况。从丌封市实际情况来看，城镇用地集约利用潜力主要来源有以下几种:(1)容积率较低的工矿用地以及旧城区内容积率较低的住宅用地;（2)现状用地范围内的长期闲置、空闲的土地;（3)利用结构不合理，并且利用效益不高的土地。

　　城镇建设用地集约利用潜力测算，见公式（12)。

　　根据统计，2008年丌封市城镇用地为24772.97hm2，城镇固定资产投资额为2324100万元，地均固定资产投资额为93.82万元/hm(郑州市地均固定资产投资额为266.32万元/hm2)。根据丌封市发展情况，到2020年，地均固定资产投资达到2008年郑州市地均固定资产投资规模，依据公式（12)可得丌封市城镇建设用地集约利用潜力为16045.87hm2。

　　5土地储备控制规模预测

　　城镇建设用地的区位因素决定了供给土地的位置，即城镇周边的农用地。因此，只能通过未来对农村居民点进行整理，其整理出来土地既可用于土地复垦，又可供给城镇建设用地，如此可以增加耕地有效面积，集约节约利用城镇建设用地，使城乡用地布局更合理。

　　5.1农村居民点整理理论潜力分析

　　据统计，丌封市2008年农村居民点占全市土地总面积的10.66%，占全市建设用地面积的72.4%，人均农村居民点用地面积168.78m2，比国家标准最高值150m2高出18.78m2。其原因一是：农村居民点以底层建筑为主，建筑容积率低。据调查，丌封市在1997-2004年新建房屋中，有75%以上的房屋建筑是2层以下的砖瓦房。二是“空心村”现象突出，造成大量土地闲置。许多农民进城务工，或转为城市户口定居城镇，造成农村村庄的旧宅基地、空闲地不断增加，形成了“空心村”现象。因此，丌封市农村居民点整理潜力十分巨大。

　　从整理内容角度看，农村居民点用地的潜力主要反映在2个方面:第1部分潜力是当前农村人均用地水平较高，通过降低人均用地，可腾出大量闲置地；第2部分潜力是随着城镇化的发展趋势，农民大量户籍在农村但实际已进城，从而会出现大量有待于盘活的农村闲置用地。农村居民点集约利用的理论潜力可采用公式（13)、（14)测算。

　　开封市农村居民点现状人均用地水平为168.78m2/人’农村人口为321万人，预测2020年农村人口为194力'人，2020年按照150.00m2/人的标准测算，可得丌封市2020年农村居民点用地潜力为250778.38hm2。

　　根据前文预测，到2020年开封市城镇建设用地需求26036.22hm2，通过内涵挖潜可节省出16045.87hm2用地，则到2020年增量需求为9990.35hm2。通过供给预测得到的目标年供给量为250778.38hm2，可以看出供给完全能够满足经济发展对城镇建设用地的需求。

　　5.1土地储备控制规模的确定

　　通过对新增城镇建设用地需求和存量城镇用地集约利用潜力进行预测，奠定了城镇增量土地储备和存量土地储备规模预测的基础。目标年期存量土地储备规模受很多因素影响，理论最大值为预测的存量城镇建设用地集约节约利用潜力。增量土地储备规模理论最大值为城镇建设用地新增需求量减去存量城镇建设用地集约节约利用潜力。根据本研究预测，开封市存量土地储备规模理论最大值为16045.87hm2，增量土地储备规模理论最大值为9990.35hm2，总的土地储备规模为26036.22hm2。

　　6结论与建议

　　本研究得出的土地储备规模理论最大值可以看成是土地控制储备量。本研究增量储备规模和存量储备规模理论极值是基于集约节约利用城镇建设用地的基础上得出，因此该理论值为确定土地储备适度规模提供客观参考和理论依据。

　　通过内涵挖潜来满足开封市城镇建设用地的需求的方法，有效地遏制了土地储备中的土地浪费的现象，减少了城市经济社会发展对土地造成的不可逆的消耗，降低农用地转用的压力，从而达到保护耕地的目的。

　　开封市在未来发展中可以通过增加资本、技术等生产要素的投入，强化土地利用效益，大幅提高土地利用的集约程度，通过优化调整工矿用地在城镇中的布局，加大对旧城改造的力度，从而真正发挥城镇土地储备制度的的作用。

　　7讨论

　　(1)土地储备制度近年来推行的速度非常快，具有从“存量”向“增量”扩张的特点。短期追逐经济效益的行为驱使了城市土地盲目扩张、不当的利用方式，使耕地被大量占用，粮食安全隐患加大，社会问题II益突出。在此背景下，研究在土地集约和节约利用条件下，一定时期土地储备控制规模的预测方法。指出基于集约利用的土地储备控制规模的确定是土地适度规模的基础，为科学管理储备土地提供了科学的依据，具有重要的意义。

　　(2)本研究选用灰色模型对城镇建设用地需求量进行预测，所采用的时间序列只有8年，这种短时间序列数据能否解释土地需求的规律在理论上值得探讨。目前，预测城镇建设用地需求的方法繁多，并且各自的应用建模机理、条件各不相同，都存在一定的局限。因此，在实际应用中，使用单一的方法很难得到比较满意的预测结果，如果将各种预测方法进行组合预测，得出多个方案，进行比较，其预测结果必将更加准确。

　　                                                      王洋，尹奇，鲍海军

　                                            　(四川农业大学经济管理学院，四川雅安625014)