丘陵地区城乡建设用地挂钩项目的可行性研究 —

　　土地作为人类所利用的最基本和最宝贵的资源，是国民经济各个部门发展的物质基础，也是社会进步与经济发展的物质条件。但是，相对薄弱的土地资源基础正承受着来自三方面的巨大压力21，使土地资源的供需矛盾日益突出，国家的宏观调控无疑是解决这些压力的关键。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中明确的提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。该项目可以促进城乡用地合理布局、协调发展，集约节约利用土地，保护耕地和改善生态环境，促进土地的可持续发展；同时也可以改善农村生活条件，推动社会主义新农村建设。重庆市北碚区静观镇城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区(以下简称北碚区静观项目区)作为国家下达给重庆市第一批试点项目区之一，受到了各级政府和国土部门的高度重视。该项目的顺利实施不仅可以改善项目区内的农民生产、生活条件和满足经济建设用地的需求，而且为丘陵地区“挂钩”项目的大范围开展有着积极意义。

　　一、项目区概况与研宄方法

　　(―)项目区概况

　　北碚区地处重庆市核心区的西北面，是重庆市主城区和都市圈的重要组成部分，区内地貌类型以丘陵为主。2007年全区总人口达到65.04万人，人口密度为861人/km2,其中农业人口占53.17%人均耕地400.00m2。全区国内生产总值为110.22亿元，人均15897元。国内生产总值中第一产业增加值7.54亿元，占1.30%；第二产业增加值63.23亿元，占74.40%第三产业增加值39.45亿元，占2430%,产业结构还处于“二三一”的阶段，且各业争地、人增地减矛盾尖锐。据2007年北碚区土地利用变更调查和统计年鉴显示(重庆市北碚区统计年鉴2008年)，全区农村居民点面积为4505.25hm2，人均占地面积达130.29m2，农村居民点整理潜力较大，且具有丘陵地区典型的散、乱、差、大等分布特点。

　　项目区涉及北碚区静观镇斜石、双塘村46个社总规模为155.95hm2。拆旧区包括静观镇斜石、双塘村41个社，涉及拆迁2224户、6676人，通过对拆I日区谢亍复垦新增耕地68.86hm2，申请周转指标68.86hm2。安置搬迀农民需要占用周转指标12.36hm2,建新区工业建设使用剩余周转指标56.50hm2(主要满足重庆市生态农业科技产业示范区各项工业项目建设所需）。且建新区建设占地不涉及基本农田，确保了项目区内基本农田面积的保护。

　　(二)研究方法

　　项目区内人多地少，人地矛盾突出，农民生产、生活环境较差，本文主要从该项目实施的必要性和可行性两方面进行分析。首先从北碚区历年耕地变化、城镇化动态、人口增长和城乡统筹程度四方面讨论该项目实施的必要性;然后从项目区农村居民点整理潜力、项目实施的意义、农民搬迁意愿、项目资金状况和项目实施效益等六个方面分析该项目实施

　　二、项目的必要性分析

　　(一)北碚区耕地变化的总体趋势分析

　　北碚区经济的快速发展、城镇化水平的提高、基础设施建设导致建设用地急剧增加，占用了大量农用地特别是耕地。从1997年到2007年短短的11年间，耕地面积净减少2315.22hm2,每年平均以8.17%的速度递减，平均每年净减少210.47hm2(图1)，耕地减少的同时也导致人均耕地面积的急速下降。特别是2003年以来，耕地增加的速度远远低于建设占用耕地等原因导致的耕地减少速度。伴随着人口的增加和建设用地的扩张等将进入高涨期，对耕地的压力将不断加大。

　　(二)北碚区城镇化动态分析

　　随着人均GDP的增加，北碚区城镇化进程持续、稳定地提高（图2)。1997年北碚区人均GDP为6444元，城镇化率为37.37%而2007年，北碚区的人均GDP达到15897元，城镇化率也达到69.20%。说明人均GDP与城镇化率成正相关性，同时二者之间的增长趋势基本上接近。

　　(三)北碚区人口增长趋势分析

　　人口数量的不确定性与土地数量的确定性，使得土地资源的价值随人口的增减而变动14，故分析人口的增减状况对于研究项目区土地供需矛盾有着重要的意义。城镇人口对空间的需求是城镇土地扩张的直接动因。随着第二、三产业在整个国民经济也会不断增加；再加上西南大学人口聚集作用，外地人口的不断迁入，城镇人口在一定时期内会不断增加。城镇人口的不断增加必然导致更多的城镇用地来满足其对住房、交通和公共设施等方面的需求。

　　(四)城乡统筹程度分析

　　近年来，北碚区城乡建设取得显著成就，加快了城镇化步伐，提高了城镇化率，扩展了建成区面积，改善了道路交通、市政环卫等基础设施，提升了生态园林绿化建设水准和环境保护质量，打造了生态宜居城市的新靓点，加快了新农村建设，城乡统筹发展良好。截止2007年末，北碚区建设用地面积达101.39km2,占幅员面积的13.43%其中城镇工矿和农村居民点用地、交通运输用地、水利设施用地分别为89.41，8.293.69km2，分别占建设用地的88.18%,8.18%3.64%全区呈现新增建设用地多、征地实施情况好、土地供应数量大等特点。但自2000年以来，全区实际新增建设用地超过2500hm2，接近规划年度平均建设用地指标的3倍。从现阶段及今后社会经济发展的要求来看，北碚区建设用地相对不足，用地总量仍然偏小，建设用地比例较低，比主城九区平均水平低11个百分点，土地供求比高达1:3。伴随着城乡统筹步伐的进一步推进，一大批重点项目的提前上马，建设用地指标提前透支，发展需求与用地控制指标的矛盾将进一步突出。

　　综上所述，一方面，伴随着人口的增加和建设用地的扩张等，对耕地的压力将不断加大;另一方面，经济和城镇的快速发展，使得城镇建设用地需求量大增，建设用地供需矛盾日益突出，土地问题已成为制约北碚区经济社会快速发展的“瓶颈”。该项目的实施既可以保证项目区建设用地需求，建设用地总量却不增加;也可以通过拆旧区综合整治增加一定数量的耕地，保证耕地总量动态平衡。故该项目大大缓和了北碚区的用地供需矛盾，项目实施是必

　　三、项目的可行性分析

　　(一)项目区的农村居民点整理复垦潜力大

　　丘陵地区农村居住特点和平原地区差异较大，主要体现在散、乱、差、广上。区域内的农宅分布零散，单家独户比比皆是，房前屋后林盘占地面积大，导致人均占有农村居民点面积大;同时，丘陵地区独特的地形和生产生活习惯导致一家拥有多处宅基地的现象出现，土地利用率低，浪费严重，较多的空房甚至空地出现。在该项目中，通过逐户调查，项目区空房闲置率高达4.00%。据2007年北碚区土地利用变更调查和统计年鉴显示，全区人均农村居民点130.29m2，这为村庄整理提供了有利条件。北碚区静观项目区涉及农村居民点拆迁复垦76.51hm2，整理复垦后可新增耕地68.86hm2，农村居民点整理潜力较大5-6。

　　(二)有利于城乡统筹发展和资源合理利用

　　“挂钩”是促进土地节约集约利用，统筹城乡发展的一项新的政策工具，其体现了“统筹城乡经济社会发展”的要求，也是解决当前“保护耕地、保障发展”双重压力的重要途径171。通过实施“挂钩”工作，有利于促进农村居民点的集聚布局，改善农村居民的居住条件和生态环境质量，加快缩小城乡差别，进一步提高农业生产条件和劳动条件。北碚区静观项目实施后，可新增建设用地周转指标68.86hm2,除去拆迁农民安置用地12.36hm2，剩余56.50hm2用地指标全部用于重庆市生态农业科技产业示范区各项工业项目建设，既解决了北碚区城镇建设和工业建设指标不足的矛盾，也为全区工业发展提供了用地保障实现了城乡建设用地的合理利用和优化配置，可谓一举多得的好事。

　　(三)有利于与新农村建设的有机结合

　　社会主义新农村建设是坚持科学发展观，构建和谐社会的重要举措，是农村土地利用程度提高的必要保证。开展“增减相挂钩”是实现建设社会主义新农村建设的有力措施。一方面，通过挂钩项目的实施，促进了集体土地流转，推动了农业产业化和规模化经营。项目实施后，拆旧区可新增耕地68.86hm2，通过土地权属调整，将原零星分散的宅基地复垦为耕地并将其集中成片，为集体土地租赁农村劳动力的转移，同时也有利于推动农业产业化发展。另一方面，通过挂钩项目的实施，既实现了农民集中居住，又提高了生活质量，改善了农村面貌。该挂钩项目需安置搬迁农民2224户6676人，全部采用集中安置，建新安置只需用地13.35hm2。建设的农村新型社区，配套水、电、通视、电讯、道路等基础实施和教育、医疗、娱乐等公益实施，为城乡居民生活条件基本同质化创造了条件。

　　(四）项目区农民搬迁意愿调查

　　项目区地理位置优越，交通便利，花木种植及农产品加工产业规模化发展基础良好，经济收入水平较高。由于人口多，耕地面积小，再加上农村居民点内空闲地占整个农村居民点用地比例较大(4.00%),所以当地干部群众一直强烈要求进行旧村改造，以便改善目前窘迫的居住环境。以尊重农民意愿，为民办实事为原则，对项目区内2224户农民进行了搬迁意愿问卷调查。问卷一共发放2300份，收回2157份，经统计分析结果如下：（1)搬迁意向:82.00%愿意搬迁，16.00%不愿意搬迁，2.00%未发表任何看法;(2)搬迁地点：89.00%愿意搬迁到农民新村，11.00%愿意搬迁到城镇或城市周围居住；（3)新建聚居点基础设施齐全，整体形象好，适宜居住；（4)交通要便利，新建聚居点进出道路方便与农民能生产、生活；（5)水源充足，方便生活用水。该项目充分尊重了农民的意愿，维护了农民权益。

　　(五)项目资金保障充足

　　该项目涉及农户搬迁工程量大和土地复垦面积较大，预算总投资23518.77万元。项目要按期保质完成就必须依靠充实的资金支持，北碚区人民政府积极筹措落实挂钩试点专项资金:一是建新地块进行土地征收时的部分费税（包括建新区建设项目单位缴纳的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税等)返还;二是收纳的搬迁村民回购农民新村住房款;三是土地出让金的全额返回；四是建新区建设后引进业主收取的基础设施建设费;五是各部门的新农村建设项目扶持资金及政府对新农村建设投入资金等。整理和安置资金的使用由国土部门及项目区行政部门实行双重管理，这为整个项目的顺利实施作了充足的资金保障。

　　(六)项目实施的效益分析

　　该挂钩项目的实施能有效补充北碚区耕地面积，提高该区粮食生产能力，促进土地集约化利用，改善农业生态环境质量;同时该项目也可以为北碚区提供大量的建设用地周转指标，以满足该区域经济社会的可持续发展需要。

　　1.项目实施的经济效益分析

　　该挂钩项目实施后，项目区的土地生产能力得到增加，为实现农村经济产业化发展战略，建立生态农业生产基地提供了有利条件，增强了该地区的农业生产后劲。同时，通过综合整理原旧村居民点用地面积76.51hm2可新增高质量耕地68.86hm2，按北碚区粮食平均水平1.50万元/hm2计算，区域农业年增加经济效益103.29万元，加之林业和其它经营收入，收入水平将更多，将会大幅度地提高当地群众的收入水平。建新区工业建设用地(重庆市生态农业科技产业示范区各项工业项目建设用地)66.08hm2,使用周转指标56.50hm2，根据当地土地资源的稀缺性和土地区位条件，建新区土地拍卖价约为450.00万元/hm2，可取得直接收益29736.00万元。经测算，项目实施后，可盈利6217.23万元(未扣除土地出让金)，实施效益好。

　　2.项目实施的社会效益分析

　　挂钩项目的实施有利于本地区耕地总量动态平衡战略的实现13,是对非农建设占用耕地进行补充的良好途径，也是解决当前人地矛盾的重要途径。项目区内农村居民点人均用地面积由实施前的114.61m2/人减少到实施后的35.00m2/人，人均减少79.61m2，节约集约土地达53.15hm2。同时，项目的实施为农民劳动力转移提供广泛的就业机会，有效地减轻了就业压力，增加地方农民收入，有利于维护社会稳定，有利于缩小地区差距，促进城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设，最终实现城乡的协调发展、共同繁荣。

　　3.项目实施的生态效益分析

　　通过对零散居民点和林盘地整理，将原宅基地和林盘地整理复垦为耕地，保证了项目区内耕地平衡。搬迁农户进行统一安置在新建聚居点内，形成整齐的村庄格局，统一配套设施，改善生产生活条件，改善村容村貌。同时，通过对田、水、路、林、村一体化综合治理，生产条件可得到极大改善，间接地提高项目区内所有耕地的产量;通过农田水利设施工程，可有效地提高项目区抵御自然灾害的能力

　　综上，通过该挂钩项目的实施，项目区的土地生产效率、生态环境状况以及居民生活水平都可得到较大的提高，项目体现了“城乡一体化”战略，展现了社会主义新农村建设新风貌。项目区内农民生活环境的改善是最为明显的，同时提高了项目区的经济效益，突破阻碍经济发展的瓶颈;其次是实现人、地共发展的可持续生态系统；然后是改善农民的居住环境，提高农民的收入，进一步促进里城乡统筹协调发展。

　　四、小结

　　近年来，项目区由于人口的不断增长，以及重庆市生态农业科技产业示范区各项工业项目的建设占用大量耕地，耕地数量急剧下降，导致全区耕地总量的持续下降，人地矛盾日益突出。如何化解这一矛盾，挂钩办法提供了一条新的途径。北碚区静观项目的实施不仅可以在一定程度上缓解北碚区目前建设用地指标稀缺的窘境，还为北碚区的可持续发展打下了基础;同时，政府为项目的实施提供了充足的资金保障，项目区内农民搬迁意愿强烈，项目实施效益十分明显，这都充分说明项目在以丘陵地貌为主的北碚区实施是必要的、可行的。因此，在丘陵地区开展挂钩项目，改善了项目区农民的居住观念，构建了和谐的新农村局面;加快了城市化进程，解决了农民剩余劳动力转化的后顾之忧；同时，其体现了集约节约的用地理念，保证了建设用地不增加、耕地总量不减少的原则；也拓展了城市发展空间，为城乡统筹发展提供了有效平台。