社会组织参与精准扶贫考察

　　[中图分类号] C912.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）03-0093-05

　　[基金项目] 2014年江苏省社科规划基金项目“基于农民参与的江苏征地生态补偿法律机制研究”（14FXC002）；苏北农村治理创新基地项目“苏北村民自治组织与乡村法治建设”。

　　[作者简介] 彭小霞（1980 ―），湖北武汉人，江苏师范大学法学院讲师，博士，苏北农村治理创新基地研究成员，研究方向：农村生态环境与贫困法律治理。

　　近年来，社会资本理论被越来越多地用于分析农村社会发展中的问题，尤其是关于农村贫困治理问题，这一理论在微观层面为社会组织参与我国精准扶贫提供了一种全新的思路。

　　一、社会组织参与我国精准扶贫的解释路径

　　（一）社会组织拓展了贫困群体的社会关系网络

　　社会关系网络是社会资本存在并流动的有效载体，它决定了社会资本产生和作用的范围。我国传统农村社会结构中核心圈子是以血缘为基础建立的家庭网络，相似的生活环境、成长经历和思想观念使得农村社会的社会资本具有较强的同质性、封闭性和排他性，外部因素很难进入和改变这种社会结构，进一步加剧了其经济发展状态的停滞与落后。因而，扶贫的重要任务应该定位在扩大贫困家庭成员以外的人际关系网络，或者说拓宽贫困区域贫困群众的对外交际半径，以促进社会资本的差异性和开放性。社会组织扶持和救助贫困群体，履行中介、桥梁、联络者和协助者职责，不断创造一种积极向上的道德氛围，建立起贫困群体之间以及贫困群体与扶贫主体之间平等对话的地位，以促进他们之间的互助和合作。换句话说，社会组织所形成的网络社会资本，能突破贫困区域以血缘、亲缘和地缘为核心的传统人际关系网络，提高贫困人口人际交往的深度和广度，对完成贫困地区的扶贫减贫任务起着重要支撑作用。

　　（二）社会组织促进精准扶贫中多元主体的信任、合作与互助

　　信任是社会资本的重要构成部分。社会资本的“资本性”的一个重要方面就是群体成员的信任关系。一般来说，群体中成员之间的关系越具有同质性，利益关系就越简单，相互之间的信任度就越高；反之，群体成员之间的关系异质性越强，利益关系就越错综复杂，相应的群体成员间的信任与合作关系就更难以建立。众所周知，我国传统农村社会成员的“信任”，建立在自给自足的小农经济基础上，社会关系网络以血缘、亲缘和地缘关系为核心。然而，在市场经济的冲击下，这种社会关系网络的高强度信任被不断消解，容易被复杂利益所支配。社会组织参与精准扶贫的目标是通过发动社会组织以及贫困人口自身潜力共同参与到扶贫减贫过程中，通过建立贫困人口之间、以及贫困人口与社会外界力量之间的交往与联系，在借助外力的同时提高贫困人口自我发展和自我改善的能力，以最终实现贫困群体的脱贫减贫。因而社会组织协助贫困群体打破最先形成的社会交往关系网络，同时也将贫困群体的信任半径逐渐扩大，将最初只对血缘关系、亲缘关系和地缘关系的信任，扩展为对帮助他们的社会组织及其他各种社会力量的信任。简言之，社会组织参与精准扶贫使贫困群体的信任结构从情感偏向的“差序式”，向理性为基础的“契约式”转变。这种新型的持续深入与相对稳定的互动机制会带来两方面的积极效应：一是促进贫困地区和贫困群体进一步获取扶贫效益；二是会衍生出新的更深程度的信任，进一步促进合作。

　　（三）社会组织强化了精准扶贫中多元主体行为的制度性和规范性

　　制度和规范是社会资本存在和发生作用的重要保证。与现代城市主要依赖契约和法律作为社会治理的工具不同的是，我国传统农村社会治理主要是通过家族治理的方式进行，长期存在的村规民约、伦理道德与风俗习惯，比法律和契约更深刻地影响着农民的精神世界和外部行为。随着社会的进步，农民的权利意识不断增长以及个体自主性不断提升，传统模式逐渐丧失其功效。社会组织对于精准扶贫中多元主体参与行为的制度性和规范性的意义在于，它不仅是贫困群体实现利益诉求的载体，同时按照组织的制度和规则体系，来设定主体间的权利义务与责任，以及保证组织内的民主决策和参与式管理，从而使主体分配资源和收益的行为受到监督，各参与主体的价值、尊严、能力在社会组织的扶?活动中得以体现。

　　二、社会组织参与精准扶贫存在的问题

　　尽管从社会资本的角度考察，社会组织对于促进扶贫主体的多元化，增强扶贫主体和扶贫对象内外部之间的社会信任关系，形成和扩展贫困群体的社会关系网络具有积极的影响，然而，社会组织在参与精准扶贫过程中本身也存在一些亟待解决的问题。

　　（一）社会组织参与精准扶贫的网络缺失

　　社会组织参与精准扶贫的合法性渠道不畅。我国现行法律对社会组织参与扶贫的方式、途径和形式等没有明确化和具体化，使得社会组织参与精准扶贫的制度空间小于其实际空间，影响着其扶贫的效果；传统的政府主导型扶贫模式对社会组织参与扶贫开发的制约，致使大量社会组织难以进入扶贫领域，参与扶贫开发的基础薄弱，扶贫职能弱化和扶贫功能受限。

　　社会组织参与精准扶贫的能力和水平有限。许多社会组织的扶贫方式囿于自身资金、人力与物力所限，容易忽视贫困原因和贫困需求的差别，大多通过相关项目的实施扶助贫困户。而许多农村地区出现了空心村现象，劳动力大量向城市转移使得农村劳动力严重缺失，致使许多需要劳动力的扶贫开发项目难以实施，许多项目更是中途荒废，难以实现其预期效果。

　　（二）社会组织参与精准扶贫的信任缺失 　　扶贫对象对作为扶贫主体的社会组织是否信任以及在多大程度上的信任是社会组织参与精准扶贫中能否顺利开展活动的前提和基础，直接关系到扶贫的成效。换言之，扶贫对象如果失去对社会组织的信任，会造成社会组织在一般状态下的秩序失范，甚至引发扶贫对象对扶贫主体的排斥和对立。原因主要有几方面：第一，社会组织的专业人才短缺。由于社会组织的公益性以及其资金来源的不足，社会组织不能向组织成员提供优厚的报酬待遇，所以社会组织难以吸引优秀的人才。尽管近年来部分社会组织吸收了一些志愿者参与，志愿者给社会组织带来了先进的管理理念和方法，但志愿者大多是业余时间参加组织活动且流动性大，极易造成社会组织活动的中断，对社会组织的社会公信力带来恶劣的社会影响。第二，对行政力量的过于依赖致使社会组织独立性差。我国现存的社会组织中有相当一部分属于依附于政府部门的“内生型”组织，它们大多围绕着政府部门隐形利用政府公权力?_展活动，具有强行政性和弱公益性的特点，导致其扶贫活动缺乏群众基础难以持久，从而减少了扶贫对象对参与扶贫的社会组织的信任。第三，社会组织参与精准扶贫缺乏有效的监督和制约。从组织内部自我监督而言，社会组织没有建立法人治理结构，组织的运作缺乏内部的监督和制衡，导致恶意拖欠贷款、私自分配和滥用募集资金等违法行为时有发生，影响了社会组织的声誉；从外部监督来说，一方面政府监督的缺乏，政府对社会组织的监督主要集中在其进入和退出资格的限制上，对其参与扶贫的具体运行的监督处于空白状态；另一方面，社会监督乏力，由于社会组织并没有建立完善的信息披露制度，所以社会媒体和公众很难通过相关信息平台了解社会组织日常活动和经费收支情况。内外监督制约机制的缺失，诱发一些社会组织工作人员在扶贫中实施贪污腐败行为，使得扶贫组织在贫困群体心中的形象进一步污名化；第四，精准扶贫实施中遭遇的多重困境，加大了社会组织参与的难度，影响了扶贫对象对社会组织的信任。主要体现在：在精准识别中实施的规模控制产生了规模排斥，导致贫困户的参与排斥。我国目前的扶贫对象的识别，并非运用科学的数据和模型进行精确计算统计出来，不少是政府扶贫机关采取自上而下分配指标的方式确定的，这种行政方式确定的扶贫对象与实际贫困人口的数量有很大出入，导致许多事实上的贫困群体被排斥在扶贫救助范围之外。作为精准扶贫最关键的贫困识别环节的瞄准偏离，不但使扶贫过程中的利益被弱化，降低贫困户对扶贫利益的期望值，而且还会使贫困户产生新的被剥夺感和不公平感，导致贫困户对扶贫的态度冷漠，最终无论是政府主导型的扶贫还是社会组织参与的扶贫都出现参与排斥。

　　（三）社会组织参与精准扶贫的规范缺失

　　从我国现行法律法规和政策规定以及政府对社会组织的管理体制来看，其参与精准扶贫的法律政策和体制基础非常薄弱。我国没有制定综合性的扶贫法，更没有专门针对精准扶贫的法律规范，在扶贫对象的确定、扶贫资金的管理、扶贫绩效的考核等方面缺乏具体的程序性规范，不能满足新形势下农村精准扶贫的需要；我国尚未制定关于社会组织的专项法律，相关规定散见在各种法律规范中，如：《宪法》第35条规定了公民有结社权，在法律层面如《村民委员会组织法》、《红十字会法》等，在行政法规方面有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等，还有民政部制定的部门规章以及民政部牵头会同其他部门共同制定的有关扶贫文件等，从我国社会组织的法律框架来看，现行的有关社会组织的法律规范不仅立法层次较低，而且在社会组织的基本权利和义务、设立和管理、法律责任等很多方面的规定不统一，更缺乏对社会组织参与农村扶贫开发的具体规定，极大地制约了社会组织在我国精准扶贫中的作用。同时，我国现阶段对社会组织的设立与运行实行的是民政部门和业务部门双重管理制，各部门在资金、人员、管理上设置的限制不少，使得社会组织的进入门槛过高、登记程序复杂，大量从事农村扶贫的社会组织难以取得合法地位，只能放弃参与扶贫或者游离于法律外采取不注册不登记的形式参与扶贫。有数据显示，在我国，在民政部门通过合法登记在册的非政府组织约有 28 万个，但事实上实践中至少有超过300 万的各类非政府组织尚未办理任何登记。这些不具备合法身份的社会组织强行进入农村精准扶贫，一旦引发道德风险或者社会突发事件，不但自身的合法权益得不到法律保障，而且可能对其他合法的社会组织带来公信力危机，影响社会组织参与精准扶贫事业的推进。

　　三、社会组织参与我国精准扶贫的策略

　　（一）促进多元主体参与精准扶贫，建立良好的社会关系网络

　　1. 畅通参与渠道，为社会组织参与精准扶贫营造良好的氛围。通过法律政策明确社会组织参与扶贫的方式、途径和形式等，为社会组织参与精准扶贫提供一定的制度空间，同时转变观念，在实践中探索与社会组织多元化的合作扶贫模式。加强对社会公众慈善和公益意识的培养，使社会公众更多地关注和了解相关社会组织的性质、地位和功能，通过社会组织积极参与慈善事业；重视民众在社会建设中的主体性作用，与社会组织在扶贫中进行互动合作。以传播先进的扶贫理念激发贫困对象脱贫的内在动力和精神活力，引导他们在社会组织的扶持过程中积极提升自身的能力水平。

　　2. 提升社会组织参与精准扶贫的能力和水平。社会组织在精准扶贫的专业化水平直接影响着扶贫的成效，因此提高社会组织的专业扶贫水平至关重要。从扶贫实践来考察，提高社会组织的专业化扶贫水平，应从扶贫项目的设计、贫困对象能力的提升、扶贫项目的监测与评估等方面着手。在扶贫项目的设计中，应进行充分的调研，了解贫困地区贫困的原因、特点和需求，制定针对性的扶贫项目，保证实施的项目的可操作性；在贫困对象能力的提升上，将贫困对象能力的提升作为扶贫目标实现的重要内容，引导扶贫对象的自我参与和自我管理，以此培养扶贫对象自我发展和自我提升的能力；在扶贫项目的监测和评估环节，应做好项目实施前中后的监测和评估工作，及时向相关主体反馈，对发现的问题及时进行整改。

　　3. 加强社会组织与外部主体之间的互动与合作。社会组织在精准扶贫中应加强与政府和其他公益性主体的合作，扩大合作网络。毋庸置疑，政府在扶贫中拥有强大的资源优势，其在扶贫中能提供社会组织所需要的资金、技术、服务以及其他各种政策上的便利，社会组织获取这些资源不仅能协助政府推进扶贫任务，更能促进自身的发展；对于资金短缺的社会组织，如何争取到公益资金对社会组织的发展尤其重要，目前国内的一些民间团体、国际组织、农村民间合作组织以及大型企业拥有大量的公益资源，社会组织可以主动出击与之建立合作关系，力争获得其资金或专业上的支持。社会组织通过与其他各种主体的合作与互动，以点带面构建合作的网络，获得精准扶贫所需要的更多的社会资本支持。 　　（二）提高社会组织的自主性和精准扶贫的识别度，重构社会信任体系

　　1. 提高社会组织吸引人才的能力。应面向高校以及社会招聘专业化人才，通过提高其工资待遇，制定相应的晋升机制加以激励，同时吸收一些有工作能力、有服务意愿的志愿者充实组织的队伍；建立规范化的培训制度，对组织成员进行不定期的培训，以促进其管理水平与专业能力的提高。

　　2. 减少行政力量对社会组织的干涉，提高社会组织的自主性。政府应合理定位社会组织在扶贫中的角色，对其参与扶贫给予政策法律和资金等方面的支持，对其参与扶贫开发的行为进行引导、调整和协助。社会组织应凭借自身深入基层、能准确瞄准贫困对象且具有灵活性、专业性以及创新性的优势，在政府相关政策法规支持下承担具体的扶贫任务，保持自身的独立性和自主性。

　　3. 完善社会组织的治理结构，为社会组织参与精准扶贫提供组织保障。建立社会组织的法人治理结构，发挥监事会对社会组织决策的监督和制衡作用，利用理事会成员的社会关系网络，为社会组织在扶贫中获取资源、提供信息等方面提供协助；完善组织内部的管理制度，通过组织章程的形式建立信息披露、财务披露等制度，定期将组织的财务收支状况、项目实施情况、年度工作计划及完成情况等信息，通过单位信息公布栏、组织门户网站等媒介及时公开，以方便政府及公众对社会组织进行监督。

　　4. 建立参与式的精准扶贫识别机制，提高贫困户的参与度。科学的精准扶贫识别机制，应打破现行单一的政府自上而下的统计贫困人口数量的方式，实现自上而下和自下而上相结合的参与式贫困人口识别。具体而言，就是在县和乡级政府对贫困指标进行分解的基础上，通过广泛宣传扶贫政策发动贫困户提出申请，由村干部以及村民代表入户调查核实，在此基础上召开村级民主评议会议确定贫困户，然后依次报乡级政府和县级政府审核公示，在乡级和县级公示期间，任何人对于评选有异议都可以提出，由村集体对有异议的贫困户重新审查，最终确立立档建卡的贫困户名单。在贫困户的识别过程中，为保证贫困户的实质性参与以及识别过程的公正和公平，应邀请农村民间组织、当地的高校或公证机关作为中立的第三方对贫困户的识别程序进行监督。

　　（三）加强社会组织的立法和制度建设，规范社会资本运行

　　1. 加强立法，使社会组织参与精准扶贫有法可依。尽快出台统一的《反贫困法》，实现由政策扶贫向制度扶贫转变；制定综合性的《扶贫条例》，实现精准扶贫到市县，具有地方立法权的省、市在遵守国家法律法规和相关政策的基础上应制定地方性的扶贫条例，对本地区贫困户的帮扶和救济进行明确规定，实现精准扶贫瞄准到户。完善有关社会组织的法律规范体系，除尽快出台《社会组织管理法》，对社会组织的性质、地位、权利义务、活动范围等方面进行规定外，还应完善《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等现行法律规范，使社会组织的成立合法化、运行透明化、公益行为规范化，为社会组织的发展完善以及参与精准扶贫提供法律保障。

　　2. 制定政策，为社会组织参与精准扶贫提供政策激励。加强对社会组织参与精准扶贫的资金政策支持：制定税收优惠政策，确定税收优惠的方式和比例，对参与扶贫开发的社会组织实施税收减免政策；出台财政补贴政策，对参与扶贫的社会组织除在办公经费、人员工资等方面进行补贴外，还对社会组织参与精准扶贫的项目进行补贴；设立奖励政策，通过制定社会组织参与扶贫开发考核评估办法，对在精准扶贫中作出突出贡献的社会组织，给予一定的物质奖励。同时，为社会组织在扶贫开发的顺利开展提供其他政策倾斜，如扶贫资源的投送、专业人才的培养、信息服务平台的构建、扶贫公益品牌的塑造等。

　　3. 完善制度，为社会组织参与精准扶贫提供制度保障。针对现行社会组织双重管理体制所带来的社会组织进入扶贫开发领域的门槛高，导致社会组织在精准扶贫中的作用难以发挥的弊端，应逐渐取消双重管理体制，建立社会组织登记管理制度。具体而言，就是重点培育行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等具有扶贫济困功能的社会组织，成立这些组织不需要业务主管部门审批，而是直接向民政部门依法申请登记，同时取消扶贫社团分支机构、代表机构的成立审批，对城乡社会基层扶贫组织实行社区备案制。建立社会组织科学的准入制度，打破社会组织进入扶贫的体制障碍，提高社会组织在公众中的认知度和公信力，降低社会组织从事扶贫开发的道德风险和法律风险。

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