北京“牛街模式”的社会建构与中国民族社会工作时代的来临

　　作者简介：刘继同，北京大学公共卫生学院卫生政策与管理系教授，博士（北京 100191）

　　一、北京“牛街模式”与民族宗教社会工作的战略地位

　　2010年6月，北京市宣武区牛街街道办事处因其首创城市多民族聚集社区社会工作服务模式再度闻名中外，以民族宗教社会工作制度建设为核心的“牛街模式”应运而生，标志中国民族宗教社会工作时代来临，拉开中国社会建设、社会工作制度与和谐社会建设的序幕。牛街街道位于原宣武区中部，东起菜市口大街，西至广安门南街，南起枣林前街、南横西街，北至广安门内大街，辖区总面积1.44平方公里。户籍人口5.4万，共有汉、回、蒙、维等23个民族，其中回族1.2万人，占总人口数的23%。辖区共划分为10个社区，在回族较集中6个民族社区中，少数民族人口比例高达60%，成为北京市最具特色少数民族聚居区。以往牛街因为此街为回族聚居区而闻名，因为牛街拥有的“牛街礼拜寺”而闻名于世。牛街礼拜寺是北京规模最大、历史最古老、最著名的伊斯兰教清真寺。改革开放以来，以牛街伊斯兰文化为基础的民族宗教旅游和政府民族政策的象征使牛街蜚声海内外。2010年6月25日，由国家民委与民政部主办，中国社会工作协会承办的“全国民族社区机构试点和社会工作培训班”启动仪式在人民大会堂举行，是具有划时代意义的重大事件 [1 ]。同日国家民委在北京召开“推广北京牛街民族工作经验视频会”，要求全国民族工作部门认真学习和借鉴牛街民族社会工作经验，结合各地实际，创造性地开展工作，努力推进民族团结进步事业的科学发展，不断开创民族宗教工作新局面，标志中国民族社会工作的诞生 [2 ]。第一，北京“牛街民族宗教社会工作模式”具有特别重要现实、理论、政策、学科和全球意义。首先，民族团结、民族融和、民族工作、宗教工作和西部大开发是中国重大的现实问题 [3 ]。2009年新疆“7.5事件”尤其是中央新疆工作会议以来，民族宗教问题成为国家战略议题。第二，北京牛街民族工作模式涉及马克思主义民族观、宗教观和民族概念等基础理论议题，为中国学术界有关民族基础理论和民族理论学术话语体系的学术性争论提供实践经验 [4 ]。第三，改革开放三十年来，中国民族政策、宗教政策和国家发展政策正在经历重大结构调整。尤其是在全球化和世界民族宗教问题频发处境下，改革发展完善中国的民族政策已成当务之急 [5 ]。第四，北京“牛街模式”标志中国民族社会工作，尤其是民族宗教整合型社会工作实务出现，标志中国社会工作专业建设更加全面、系统，标志中国民族学与相关学科建设更加深入 [6 ]。第五，在全球化处境尤其是世界各国民族宗教问题尖锐，民族宗教问题长期性与复杂性交织，民族独立与民族平等、民族经济与民族政策、民族团结与国家安全等重大议题突出背景下，北京牛街民族社会工作模式可以为当代世界各国解决棘手民族宗教问题提供“中??式智慧”。

　　二、“牛街模式”的内涵外延、构成要素与基本制度特征

　　“牛街模式”的内涵丰富多彩，外延广泛多样，标志中国民族宗教社会工作时代的来临。

　　“牛街模式”是笔者的概括。目前，政府和宣传部门使用的权威概念是“牛街民族工作经验”。所谓“牛街模式”是指北京市牛街街道办事处创造的城市少数民族聚集区的社会服务体系。准确地说，“牛街模式”是指城市多民族聚集区为基础民族宗教整合型的社会工作服务体系。概括来说，“牛街模式”的基本内涵至少有六：一是地域边界清晰明确的北京城市社区范围。二是共有汉、回、蒙、维等23个民族组成，并以伊斯兰教为主的多民族聚集的城市型社区。三是并非单纯的民族社会服务，而是民族与宗教社会服务高度整合的民族宗教融合型服务。四是牛街民族工作经验的核心是城市社区民族社会服务体系，“社会工作”等同“社会服务”。这意味“民族社工”与“民族宗教融合型社工”，等同于“民族与民族宗教融合型社会服务”。五是前述四个基本内涵的有机组合和实践创新，并形成民族宗教融合型城市社区服务体系。六是牛街民族宗教融合型工作经验已初步形成服务模式，基本具备社会工作实务模式要素。所谓社会工作实务模式是指全面性、系统性、结构性与职业化的社会服务体系与政策框架。

　　简言之，牛街模式既反映牛街民族工作的创新革命之处，又反映牛街民族工作的结构性特征。

　　“牛街模式”尤其是城市多民族聚集区为基础民族宗教整合型社会工作服务体系的构成要素多样，民族宗教社会工作实务与实务模式成为观察、分析现代社会服务体系的最佳视角。实务（practice）或实践泛指所有有形、具体和多种多样社会活动，可谓生活处处皆实务 [7 ]。

　　在社工教育实践、理论研究与专业服务中，社会工作实务与实务模式始终是永恒的主题 [8 ]。长期以来，关于社会工作实务的讨论始终是世界各国社会工作理论研究的基础与热点议题，尤其是有关社会工作实务模式概括总结和理论研究，反映一个国家社会工作专业化程度 [9 ]。更重要的是，社会工作实务模式构成要素与组成部分是衡量实务是否成为模式的主要标准。目前，世界各国学者对社会工作实务模式的构成要素与组成部分并无权威性、统一性的界定，不同学者针对不同的实务领域和实务议题，主观确定不同的实务模式构成要素与组成部分。美国学者罗斯曼对世界著名地区发展、社会计划和社会行动三个社区工作模式的分析框架，主要包括社区行动的目标类型、关于社区结构和问题状态的假设、基本的变迁策略、变迁策略和技术的特点、实务者的主要角色、变迁的媒介、对权力结构的取向、社区服务对象体系或社区居民的范围界定、关于社区亚部分利益的假设、服务人群或社区居民的概念和服务对象角色概念，共计11个领域。这些是他划分三大经典社区工作实务模式的标准和依据 [10 ]。 　　总体来说，中国社会工作实务范围内容与判断社会工作实务是否上升为模式标准依据，或是主观确定不同社会工作实务模式构成要素与组成部分。笔者认为模式由20个部分组成。一是宏观的社会环境，中观的社会服务组织环境，微观的服务对象的家庭与个人生活环境。二是社会主流的价值理念，提供社会服务专业人员的价值观和服务对象所信奉的价值观念。三是执政党信奉的社会理论，社会服务提供机构喜欢的理论取向，服务对象所理解的理论。四是国家的宏观和长远发展战略，社会服务机构的宏观和长远发展战略，包括战略发展规划。五是国家发展的宏观战略目标，社会服务提供机构追求的组织目标，服务对象心目中的目标。六是国家治理的基本准则，社会服务机构遵循的基本原则，服务对象为人处事的基本准则。七是政府决策者界定的社会问题，社会服务机构针对的社会问题，服务对象具有的个人麻烦。八是政府社会服务规划、决策、管理和直接服务人员，社会服务机构的管理者与服务人员。九是政府政策的主要客体和目标群体，社会服务机构的主要服务对象，如个人、家庭与组织。十是政府责任承担的范围与政策服务的范围内容，主要反映政府社会服务能力与范围水平。十一是政府社会服务方式方法，社会服务机构提供服务，以及服务对象接受服务的方式方法。十二是政府社会政策过程与社会服务过程，社会服务机构运行和提供社会服务的流程、程序。十三是政府社会服务标准，主要是社会服务机构提供的经济补偿标准和社会服务质量标准。十四是社会服务机构的性质、目标、使命、愿景、组织、结构、功能、规模、历史与人员等。十五是政府财政体制，尤其是公共福利财政与社会福利财政制度，服务机构的资金来源状况。十六是整个社会与政府治理的运行机制，社会服务机构的运行机制，主要是人财物组合模式。十七是国家政府的社会福利行政制度，包括规划、决策、管理、监管、反馈和行政管理体制。十八是国家社会管理效果评估，社会服务机构的社会服务效果评估，服务对象满意度研究。十九是国家社会政策的社会影响，服务机构社会服务对全社会福利和个人福利水平的影响。二十是社会服务专业理论、政策、实务研究状况，尤其是专业人员对实务模式的研究水平。

　　简言之，从社会工作实务模式构成要素与组成部分角度看，牛街服务可以称之为“牛街模式”。

　　“牛街模式”具有鲜明的北京特色、城市社区、民族特点、民族宗教融合、生活化福利、多样化社会服务、连续性社会服务等时代特征，反映中国民族工作由传统“政治-经济”模式向“社会-文化”模式结构转型发展趋势，标志民族宗教社会工作体系建设成为时代主题。

　　第一，“牛街模式”具有鲜明北京特色，牛街模式是北京民族宗教社会工作制度创新的产物。而且北京“牛街模式”在制度背景、服务动机、服务目标、服务方式等方面均不同于上海 [11 ]。第二，“牛街模式”以城市少数民族聚集社区为基础开展服务，城市地域社区范围边界清晰。第三，目前，中央政府是将北京“牛街模式”作为“牛街民族工作经验”向全国推广应用的，为此，我们可称之“城市社区为基础和民族特色的社区服务”，官方定性是“民族团结” [12 ]。第四，根据伊斯兰教和回民“族教一体、聚居生活和围寺而居”特点，尤其是北京牛街社区服务实际状况，实际上，我们可将牛街模式定性为“民族与宗教融合型的社会工作服务体系”。换言之，牛街模式既非单纯民族社会工作，又非单纯宗教社会工作，而是民族宗教结合体。目前，中国民族社会工作与宗教社会工作的基本涵义与基本类型多种多样，反映民族与宗教社会工作发展初期的现实状况。一是在民族自治地区由非社工专业人员开展社会工作实务，二是在民族自治地区由专业社工人员开展的社会工作实务，三是在民族自治地区以某个或多个少数民族为服务对象的社会工作实务，四是在非民族自治地区以某个或多个少数民族为服务对象的社会工作实务，五是以某种宗教信仰与宗教文化为基础的宗教社会工作，六是民族社会工作与宗教社会工作实务融为一体的民族宗教融合型社会工作。这主要适用那些“族教一体”和“围寺而居”的少数民族，例如信仰伊斯兰教的回族、东乡族、撒拉族、保安族、维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族、乌孜别克族、塔塔尔、塔吉克族，共10个少数民族 [13 ]。七是超越民族与宗教社会工作边界，以边疆地区为基础和目标范围的“边疆社会工作” [14 ]。第五，北京“牛街模式”服务范围广泛，内容多样，综合性与民族化社会服务体系特征明显。如从少数民族群众饮食、婚姻、节庆、丧葬等特殊的风俗习惯，到各式各样社区就业服务 [15 ]。第六，尽管北京“牛街模式”社会服务范围广泛，内容多样，但是社区服务政策目标与战略重点清晰明确，这就是为牛街社区居民提供生活化与民族化的社会服务，满足其衣食住行等基本生活需要和健康需要，目标是改善社区居民的生活状况，提高生活质量和社区福利水平。第七，北京“牛街模式”社会服务模式的重要特征是，为回民提供“由摇篮到墓地”连续性与民族化社会服务，从回民婚庆服务、回民妇幼保健、回民幼儿园、回民小学、回民中学，到社区卫生站、建设“民生街”、清真超市、回民医院、民族敬老院、回民殡葬所等服务 [16 ]。第八，北京“牛街模式”是中国传统民族工作与民族宗教工作全面性、结构性转型的缩影，是由传统“政治-经济型”民族工作模式向“社会-文化型”社会服务模式转型的典型与代表。实际上民族社会工作、宗教社会工作，尤其是民族宗教融合型社会工作并非是概念变化 [17 ]，而是传统民族工作、宗教工作和民族宗教工作模式全面性、系统性、结构性与革命性转型。

　　这意味着我们对民族问题、宗教问题和民族宗教问题的实质与本质属性的认识进一步深化。

　　三、“牛街模式”实质、精髓与民族工作社会工作化改造

　　中华人民共和国建国60年和改革开放30年来，中国民族工作、宗教工作和民族宗教工作取得?@著成绩，初步建立中国特色民族、宗教工作与民族宗教理论体系，其中尤以民族问题本质最为重要。民族问题本质是人们对纷繁复杂和多种多样民族问题根本属性、宗旨目标和发展规律认识。对民族问题本质认识为民族工作奠定世界观、方法论和理论基础，决定民族工作的指导方针。改革开放尤其是2000年以来，我国学术界展开对民族问题本质精髓与发展规律的学术争论，有助于我们从认识历史、宏观制度和比较研究角度，更加深刻地理解民族问题的本质与精髓。总体来说，目前学术界有关民族问题本质争论的理论观点主要有： 　　第一，1950年代后期，我国民族政策犯“左”倾错误，确立“民族问题实质是阶级问题”的提法，反映“民族问题政治化和阶级斗争化”的本质观，对民族工作产生深远负面影响 [18 ]。有鉴于此，有学者明确提出应从少数族群问题“去政治化”的角度，重新理解民族关系 [19 ]。第二，在社会主义市场经济，尤其是西部民族地区与东部地区经济发展差距扩大的背景下，如何缩小东西部发展差距，尤其是经济发展中贫富差距、区域差异、职业差异和族群差异，成为民族工作和民族政策的战略重点，民族问题“经济化的本质观”呼之欲出，屡见不鲜。众所周知，经济发展是手段与物质基础，社会发展是目的和终极关怀，精髓是社会福利 [20 ]。第三，西方福利国家主流观点是，民族问题本质是文化问题，民族本质“文化化”视角鲜明，有鉴于此，民族矛盾冲突的实质是“文化冲突”，民族社会工作中“二元文化模型”流行 [21 ]。

　　更重要的是，我们认为民族问题本质是“社会问题与发展问题”，即民族问题“社会化”与“发展化”视角更适合中国现实状况，为民族宗教工作全面结构转型，为民族与民族宗教社会工作奠定理论基础。我们党运用马列主义、毛泽东思想观察和处理民族问题，在几十年的实践中，形成了一系列基本的观点和政策，这主要是：民族问题是社会总问题的一部分，民族问题只有在解决整个社会问题的过程中才能逐步解决，我国现阶段的民族问题只有在建设社会主义的共同事业中才能逐步解决；民族问题是社会总问题的一部分，革命时期是这样，建设时期仍然是这样；在新的历史时期，搞好民族工作，增强民族团结的核心问题，就是要积极创造条件，加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业，促进各民族的共同繁荣；加快少数民族和民族地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题 [22 ]。以人为本，全面建设小康社会，统筹城乡发展，全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展，构建和谐社会是“中国化智慧” [23 ]。显而易见，中国民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同繁荣基本原则和基本政策的实质是改善各族人民的生活质量，提高个人、家庭、社区、民族和社会整体的福利水平，精髓是让各族人民群众过上“幸福美好生活”，满足人民群众不断增长的物质文化需要 [24 ]。最为重要的是，民族问题本质的“社会问题与发展问题化”的重大现实、理论、政策意义是，为党和国家科学解决民族问题，推动传统民族工作与民族宗教工作实现“社会工作化改造”，促进传统“民族工作与民族宗教工作”向现代“民族社会工作，宗教社会工作与民族宗教社会工作”的战略转型，实现中华各民族的社会平等、社会团结和共同繁荣奠定理论性基础。所谓“社会工作化或社会服务化改造”是指按照社会工作（服务）专业价值观念和工作方法，重新改革、调整、发展、完善国家现有的民族政策与服务体系的社会政策过程和活动的总和。因为社会工作（服务）政策与服务体系最基本的功能是，用科学方法解决现代社会问题 [25 ]。目前社会工作定义众说纷纭，界定角度多种多样。笔者认为最佳界定取向是“社会功能视角”。社会工作（服务）制度是指社会为所有需要帮助的人群，提供专业社会帮助服务活动的总称。

　　中国民族、宗教工作与民族宗教工作“社会工作化改造”的宏观环境与主客观条件已经成熟。

　　四、中国民族社会工作制度的发展战略与国家行动议程

　　中国传统民族工作、宗教工作与民族宗教工作处于史无前例和全面、系统、深刻、战略性结构性转型过程之中，结构性转型核心是民族宗教工作“社会工作化或社会服务化改造”，北京“牛街模式”、上海“浦东模式”和中国社会工作协会实施的“全国民族社区社工机构试点和社工培养班”，标志中国民族社会工作制度框架设计与实务模式建设成为社会建设与社会政策议程的优先领域，标志中国社会工作制度与服务体系建设进入崭新历史发展阶段，标志中国民族社会工作时代来临，标志民族社会工作服务体系与实务模式建设成为主题 [26 ]。

　　当前，人们对什么是民族社工与民族宗教社会工作，为什么中国迫切需要民族宗教社会工作，民族宗教社会工作做什么和如何做等问题，尚存在诸多模糊认识，社会的认知度总体不高。在这种宏观制度背景下，中国民族宗教社会工作的发展战略与国家行动议程显得尤为重要。首先，中国民族宗教社会工作制度建设议题应放在构建和谐社会与社会建设的总体框架中，放在全面建设小康社会宏伟战略目标中，放在深入实施西部大开发战略，培育新的经济增长点，拓展我国经济发展空间的国家战略中，放在我国实施互利共赢开放战略，发展全方位对外开放格局重要部署中，放在加强民族团结，维护祖国统一，确保边疆长治久安国家发展战略中 [27 ]。简言之，中国民族宗教社工首要发展战略是和谐社会建设，重点是民族宗教工作的“社会工作化或社会服务化改造”，核心是民族宗教工作由“政治―经济型”向“社会―文化型”转变。

　　总体来说，中国特色民族社会工作与民族宗教社会工作制度框架设计与服务体系建设的战略重点与国家行动议程涉及诸多领域，覆盖立法、政策、服务、人才培养等制度建设议题。第一，大力加强国家社会工作制度建设与社工人才培养战略规划，尤其是北京“牛街模式”、上海“浦东模式”和中国社会工作协会实施“全国民族社区社工机构试点和社工培养班”经验的新闻宣传报道力度，进一步提高社会工作制度的知名度与社会地位，提高社会认知度。第二，大力加强国务院职能部门之间行政协调和行政沟通，提高国家政策的统一性和一致性。2006年10月11日，中共中央十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次明确提出，“建设宏大的社会工作人才队伍”。2010年6月7日，中共中央、国务院颁布《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，明确规定将党政人才队伍、企业经营管理人才队伍、专业技术人才队伍、高技能人才队伍、农村实用人才队伍和社会工作6大队伍，列为人才队伍建设战略重点。民族宗教社会工作发展相对滞后 [28 ]。第三，尽快在全国各地民族社会工作与民族宗教社会工作试点经验基础上，根据具体情况，由国务院制定颁布《民族社会工作条例》，从政策法规角度明确民族宗教社会工作性质目标。同时根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》精神，建议人力资源与社会保障部、国家民委、教育部、民政部等相关职能部委，制定民族宗教社工人才培养专项规划。第四，根据中国民族教育制度的历史、现状与特点，尽快建立国家级民族社会工作教育体系，紧紧抓住少数民族学生选拔、民族教育课程体系设计和民族社工师资队伍培养等关键环节。第五，充分利用国家试办社会工作专业硕士学位课程（master of social work：MSW）的历史机遇，努力培养一批国家级和中高级民族宗教社会工作人才，为民族宗教社工奠定人才基?A。第六，最好由统战部、国家民委和国家宗教局牵头，在全国民族宗教系统范围内举办全国性各式各样的民族社会工作与民族宗教社会工作试点项目，积累民族社工实务经验，探索规律。第七，一方面尽快开展全国性民族与民族宗教社会工作的现状调查，摸清全国的基本状况，另一方面在全国范围内探索建立民族与民族宗教社工研究基地，总结经验与创建实务模式。第八，大力加强全国性民族与民族宗教社会工作基础理论政策研究，加强中外民族社会工作比较研究与交流合作，借鉴欧美国家有益做法，提炼中国民族社会工作模式，提高民族福利。最后，积极筹建中国民族社会工作研究会等全国性协会，创办《中国民族社会工作》杂志。 　　五、简要讨论与基本结论

　　北京市牛街民族工作经验与“牛街模式”的诞生在多方面具有划时代的重大意义，标志中国传统民族工作与民族宗教工作的战略转型升级，标志中国民族社会工作与民族宗教社会工作时代的来临，具有特别重要的现实意义、理论意义、政策意义、学科专业和全球性意义。在某种意义上说，北京“牛街模式”不仅是北京和中国，而且是世界各民族和全人类的福祉。更为重要的是，无论是北京市牛街民族与民族宗教社会工作的“牛街模式”，还是民族认同、民族归属感和民族凝聚力，包括各民族团结、民族融合、民族发展和全国各民族共同繁荣，都是社会建构（social construction）的历史产物。社会建设的实质和精髓是建设新型美好社会。

　　少数民族和汉族既是和谐美好社会建设主体，又是新型社会建设的客体。

　　新型民族社会工作与新型民族宗教社会工作是中国社会建设重要组成部分，战略地位显著。无论从什么角度看，民族关系与宗教关系均是当代世界和世界各国政治议程战略重点 [29 ]。

　　北京“牛街模式”的内涵丰富多彩，外延广泛多样，基本涵义是北京城市民族聚集区的民族宗教一体化社会服务体系与政策框架。总体来说，北京牛街民族宗教社会服务实践已达到社会工作“实务模式”的水平，北京民族宗教融合型的社会服务“牛街模式”已初见端倪，标志中国特色社会工作制度框架与服务体系建设进入崭新的历史发展阶段，标志中国的社会发展进入全面、积极、可持续的社会建设与社会工作制度框架设计与服务体系建设的新时期，标志中国特色民族社会工作制度框架设计与实务模式建设成为社会建设、社会政策与社会工作制度建设议程的优先领域与战略重点，成为时代主题。更为重要的是，北京“牛街模式”的实质是建立新型民族宗教社会工作制度框架与民族宗教一体化社会服务体系，精髓建立健全城市社区福利制度与服务体系，改善全体社区居民福利水平，提高社区居民生活质量 [30 ]。有鉴于此，贯穿北京民族宗教一体化社会工作“牛街模式”的社会建构过程是传统民族宗教工作模式的“社会工作化改造”主题，传统民族宗教工作模式正在向现代新型民族宗教一体化社会工作模式全面结构转型。因为世界历史经验说明，社会工作制度建设是和谐社会建设，尤其是运用各种现代科学方法解决现代社会各式各样社会问题，回应人们不断变迁的需要，创造幸福美好和谐社会建设的制度化途径和最佳专业化方法，是中国民族工作模式的革命。民族宗教工作“社会工作化改造”的实质是用社会服务理念、方法取代传统的行政管理模式，精髓用个性化、生活化、连续性和社区化服务，取代群体性、道德化、分隔性和单位性服务。

　　最为重要的是，目前中国传统民族工作与宗教工作“社会工作化改造”的宏观社会背景、主客观条件已经具备，我们拥有建国60年尤其是改革开放30年来民族工作与宗教工作经验，有中国特色民族工作理论体系、政策框架与服务体系，特别是全面建设小康社会、科学发展、以人为本、统筹城乡发展、构建和谐社会、让人民群众分享改革发展成果等先进执政理念，

　　有一支扎根边疆地区，吃苦耐劳和民族化的民族工作队伍，发展民族福利的时代已经来临。毫无疑问，现代政府最主要功能是解决形形色色社会问题，提高人民的生活质量和福利 [31 ]。换言之，中国政府在传统民族工作与宗教工作“社会工作化改造”的过程中扮演核心角色。

　　根据中国现实状况，笔者提出发展中国特色民族与民族宗教一体化社会工作制度若干建议，例如加强政府职能部门之间的行政协调与战略规划，构建中国特色的民族社会工作政策法规框架，循序渐进地推进民族社会工作立法与政策开发，建立健全民族社会工作教育制度框架，

　　培养国家级和中高级民族社会工作人才队伍，广泛开展民族社会工作试点，探索实务模式等。这些重大的理论创新、政策创新、体制机制创新，既指明北京“牛街模式”的未来发展方向，又预示中国社会发展未来方向，即中国特色的“民主―福利―市场社会主义”和福利社会 [32 ]。

　　福利基本涵义是“幸福美好的生活”。福利制度是实现社会公平与社会发展的最佳制度途径。

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