农村城市化进程中小城镇建设问题探讨

　　小城镇建设问题的提出

　　当前,在建设和谐社会精神的指引下，全国各地普遍开展着“新农村建设”活动。新农村建设的一个重要战略目标,就是要统筹城乡发展;而建设和发展小城镇战略，推进农村城市化,则是党的十五届五中全会通过的《建议》提出来的重大战略。推进农村城市化，有助于更好地加强农业基础地位。推进农村城市化有利于启动农村市场，扩大内需。通过小城镇建设和发展，把分散的千家万户和区域大市场紧密结合起来，把分散村居的农民吸.引到小城镇，可以更好地引导他们改变传统的生活方式和消费观念，形成生产和消费的良性循环。也只有通过小城镇基础设施的建设和小城镇基础设施的逐步完善,才能消除农民进镇消费的实现障碍，把农民的潜在购买力变为现实的有效需求。

　　然而,在建设小城镇的发展过程中，由于各级领导对小城镇建设的认识术足，小城镇建设中诸如小城镇规模过小、发展缓慢、经济带动作用弱等问题层出不穷，阻滞了我国小城镇的发展，影响到农村城市化的进程、城乡一体化的发展以及和谐社会的建立。因此，有必要针对当前小城镇建设中存在的问题作些必要的研究。

　　2小城镇建设对农村城市化的作用

    既是中国农村经济发展的必然趋势,又是我国实现现代化的必由之路。它极大地解放了农村生产力，使农民逐渐摆脱农村的束缚和打破数千年来分散村居的旧格局，也促进了农村基层组织功能的转变，使乡镇的行政职能开始更好地服务于市场经济。

　　小城镇建设对我国农村城市化有巨大的影响作用，具体体现在以下3方面：

　　2.1是促进乡镇企业上水平、推进农村工业化的客观必然要求。已占农村经济半壁江山的乡镇企业是中国农村工业化的支柱，在农村经济发展中发挥了重要作用。从近几年的农村发展中可以看到两种不同的现象:一种是东南沿海发达地区农村工业化与小城镇共生共荣的现象;另一种是中西部欠发达地区城市化滞后制约农村工业化的现象。这两种现象深刻启示我们:工业化与城市化是不可分割的，因而要在农村发展中同时并举，使之相互促进，相得益彰。

　　2.2是开辟农村城市化的新路。它是沟通城乡的桥梁和纽带，是实现大量农村人口城市化的主要途径。从吸纳农村人口成本来看，小城镇明显低于大中城市容纳农村人口的成本;同时,消费和生活的习惯相同使小城镇比较适合中国农民的生存和发展。

　　2.3是推进农村现代化的客观必然要求。农村现代化是一项系统工程，涉及到经济、政治、文化等各个方面。小城镇建设具有综合性的功能，可以有力地促进农村商品经济、民主政治和精神文明的发展。随着大量的农民进人小城镇从事农副产品加工和贸易，不仅提高了农副产品的附加值，而且也促进了农村产业结构的调整，同时为农业的规模经营、集约经营创造了条件，促进农民从土地中分离出来，离土进镇，从传统农业中分离出来进人专业化、规模化、产业化生产经营中。

　　3当前小城镇建设存在的主要问题

　　改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快,但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态,我国小城镇发展不可避免地出现了一些问题。其主要问题如下：

　　3.1小城镇的规模普遍偏小。根据我国第1次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小,在镇域人口上,有的镇只有几千人。其成因是现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较有利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要,表现在:一是规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。二是镇域规模虽小，但行政机构齐全,行政人员并不少，这必然加剧农民的负担。三是行政规划比较僵化使发展快的小镇受制约。例如，一些小城镇发展很快，早已突破原来的规划,有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起,形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的联系受行政区划制约，难以形成人口和其他资源的进一步集聚。

　　3.2资金短缺导致乡镇政府急功近利的行为。资金问题是小城镇建设的大问题,也是镇领导考虑的主要问题。从全国来看,小城镇建设的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来,在大部分地方政府部门投资仍然是单一的投资渠道。我国当前实际情况是,小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来,小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策，这导致乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显，大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度,又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体--广大农民和个体工商业者的投资积极性。

　　3.3现行户籍管理制度导致小城镇经济发展缓慢。现行户籍制度极大地限制了城乡劳动力的自由流动，对经济发展起了一定的阻滞作用。这主要表现在以下3个方面:一是在现行户籍制度下，能够进城经商的农民户口仍在原籍,形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。他们在农村承包着土地,而就业和日常生活又在城镇,既无心或无力从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒;又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。二是现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围，造成了大量剩余劳动力滞留在农村的局面。三是滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化,产业集中度低，使小城镇发展失去了产业基础。

　　3.4小城镇建设与农业发展的关系不够密切。

　　小城镇是农村经济体制改革的产物,其发展不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。但从全国总体看,小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。主要表现在以下3方面:①小城镇的工业结构与农业的联系不紧密。乡镇企业是小城镇经济发展的主体。但乡镇企业与城市大工业的同构性过大，其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。②很多新建小城镇，往往把建设重点放在招商引资上，而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果使开发区泛滥，造成对土地和资金的浪费，不能促进与农业的和谐发展。③农业产业化中龙头企业发育不足。据有关学者推算，在全国2000多万个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。3.5小城镇管理体制不健全。目前，小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要有:①管理体制不健全。乡镇虽然是一级政府,但许多职能部门，如工商所、土地管理所等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇的运行实施统一协调管理和服务。②党政不分,政企不分。主要表现在党政机构重叠，职责不清，责权分离，以及以政代企,对企业事务干预过多等。

　　3.6小城镇规划不合理。相当一部分小城镇的规划在初步建设中暴露出一些问题,主要有:①过分贪大求洋，好看不实用，既浪费了宝贵的耕地，又无法实现。②很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。在相当一部分乡镇领导人看来把马路让出来,把电灯亮起来，把垃圾收起来”等等，就由农村变成城市了,这实际上是对城市的误解。③很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地,城镇的功能也得不到发挥。④随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动频繁,并且带动规划的频繁变动，使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

　　4以制度创新推进小城镇建设

　　制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调，最终实现城乡经济社会的“四个融合”:一是即城乡人口融合,通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；二是城乡政治融合，城乡政治一体,工农联盟更加紧密;三是城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展;四是城乡文明融合,社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明，城市居民也能够充分享受农村的自然风光，真正实现城乡一体化。

　　4.1合理确定小城镇建设的重点。目前，全国共有1.9万多个建制镇,2.6万多个集镇,这么大数量的小城镇，如果同步发展，既不科学，又不可能。按照规模和财力，可以把小城镇划分为5个层次，第1个层次是2000多个县(市)政府所在地的城关镇;第2个层次是1.9万多个一般建制镇；第3个层次是2.6万多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个,应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。通过重点建设城关镇和强镇,分阶段分批按实际情况将它们建成中小城市。通过这种重点发展战略,一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。

　　4.2按经济区域合并乡镇。适当合并乡镇是有效解决小城镇普遍偏小这一问题的重要措施。从各地合并乡镇的经验看,应该注意以下几个问题：①乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化，要通过乡镇合并使经济资源地区配置效率达到最优。②合并后小城镇的运作更要符合经济规律，尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题,如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等,这些问题的解决，都要以能否真正推动经济和社会发展为标准。③要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。④与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并,村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际,逐步实现城乡一体化。

　　4.3以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。改革开放20年来的经验证明，乡镇企业对推动小城镇的崛起和发展的作用是巨大的。但随着改革深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻,从而影响到小城镇的结构升级和素质的提髙[3]。目前，影响乡镇企业发展的因素很多，但结构调整是关系乡镇企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一段时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题:①要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“髙起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。在国家产业政策的着眼点上,要根据不同产业、不同行业的特点，制定出可操作性强和相互配套的政策体系;按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势,合理调整产业结构。②乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府(主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体;同时,通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。③乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设;通过小城镇的上规模、上挡次带动乡镇企业的进一步发展。

　　4.4通过工业园区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业园区集中，必须进行一系列制度创新,主要应包括:①建立起有利于吸引投资和保证人区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务,尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。②工业园区内部也要加强管理。园区管委会人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。园区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本,减轻人区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费,不断完善小区管理体制。③地方政府应积极引导乡镇企业向工业园区集中。工业园区的选择和布局也是非常重要的，要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业园区,不能一个乡镇一个，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。

　　4.5改革小城镇行政管理体制。建制镇的管理体制改革应围绕“小政府，大服务”的目标来进行。主要内容为:①简政放权。一是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，真正解决小城镇政府“看得见,管不着”的问题;二是政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，从而真正理顺政府和企业直接的关系;三是积极培育市场体系，大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织,国际经验表明，中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。②精简机构。一是合并党政重合的部门；二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门;三是对保留部门的人员也要精简。③强化服务。按照“小机构，大服务”的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。④集中财力。建议小城镇财政由县(市)政府统一管理，在县(市)财政局设立各乡镇账户，按照规定的收人完全上缴县(市）财政，支出按照规定拨付,剩余部分用于小城镇建设。这样,可以提高县(市)政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。

　　4.6改革小城镇户箱制度。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进人小城镇务工经商,发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。”党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度。”实际上，自20世纪80年代中期以来,我国户籍制度的创新就一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。由于制度供给不足,进人城市的农民长期在体制管理之外生存，既不利于城市的稳定,也不利于维护进城者自身的合法权益。一些地方建设“农民城”，一些地方实行“蓝印户口”管理制度,实际上也是自发地进行户籍制度创新,但这种自发性改革的作用是有限的，不可能弥补制度供给的短缺。因此，政府应当积极地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革,及时推进户籍制度的创新，目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。应该看到,户籍制度毕竟在我国实行了近50年,不仅自身根深蒂固，并且对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此,对户籍制度的改革不可能采取“一揽子”改革方式，而应该采取循序渐进的改革方式。

　　4.7加强小城镇的规划工作。一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点:一是超前性，即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。二是科学性，即优化布局，节约土地，每个小城镇都要规划好六区(基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区）,并妥善安排各个功能区的协调发展。三是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，必然使小城镇失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。鉴于小城镇规划的重要性，国家建设部门要对其进行统一管理和规范，各个小城镇在制定或修订规划时也要把其放在“百年大计”的高度。