新农村建设中的农村小城镇问题研究

　　国家十一五”规划纲要把稳步推进农村小城镇建设，作为统筹城乡经济社会发展的一项重要内容。在目前各地大力开展的社会主义新农村建设过程中，虽然各地在区位、资源、环境、历史沿革和经济发展等方面都有一定的差异性，所面临的实际情况也有所不同，但是在条件适宜的地区积极发展农村小城镇，是当前推动新农村建设的一个重要突破口。这样做便于农村人口进城定居，从事非农产业，一方面可以增加城镇人口对于农产品的消费需求，增加农产品的商品量和附加价值；另一方面，留下的农村人口可以增加人均占有的耕地资源，进而增加农民的收入。由于小城镇建设是城市与农村重要的结合点，是农业产业化的服务载体，是推动新农村建设的基地，因此，在当前大力开展的社会主义新农村建设过程中，高度重视能够发挥集聚农村劳动力和农村市场作用的农村小城镇建设问题，特别是事关农村小城镇发展的建设规划、产业格局以及功能设置等问题上，如果各级政府部门不能统筹规划，合理安排布局，那么社会主义新农村的发展进程将会受到影响。

　　由于目前新农村建设工作主要依靠各级地方政府力量的支持和推动，因此，为了加快我国农村小城镇的发展步伐，各级政府必须充分发挥好自己的领导、管理及规划职能。

　　一、做好农村小城镇建设的各项规划

　　现实经验告诉我们，在建设新农村的过程当中，要想科学合理地推进农村小城镇的建设步伐，各地区首先必须做好具有符合自己实情的小城镇发展规划，因为高质量的规划能够在发展中发挥龙头作用。在规划编制过程中，应根据因地制宜、节约用地、简单实用的原则，按照合并小型村、缩减自然村、拆除空心村的基本要求，科学地安排布局农民的生产、生活空间，以及教育、文化、医疗等各种服务性设施。同时，在农村小城镇的发展规划中要高度重视小城镇自身同外部己有的交通道路、水利设施、产业园区等各项专项规划的衔接工作，通过规划的合理衔接，最大程度地节约农村小城镇建设的成本并使它们尽早发挥功效作用。

　　农村小城镇建设规划中的一个关键问题是土地利用问题。在开展农村小城镇建设用地过程中，一定要理顺土地利用与规划之间的政策调整关系。一是要妥善解决城镇化过程中失地农民的补偿问题。从国际经验来看，农地转化为非农用地，补偿标准应以当时的市场价格来确定，而且价值评估过程必须透明。二是尊重农民对农地使用权的法律地位，征用农民的土地，一定要在农民自愿基础上按照合法的程序进行协商。涉及到群体利益的，需要征求群体意见，需要大众参与。三是研究制定类似于傾家土地利用与分区规划法》的法律或条例，解决上述问题及其他相关问题。

　　与此同时，在农村小城镇建设过程中，要高度重视保护农村基本农田的完整性，要注意协调好农村小城镇总体建设规划同农村土地利用规划之间的关系，要根据协调好的规划，不仅要使农村的基本农田成为大中小城市与农村小城镇之间永久的生态带，而且还要使它成为镇与镇、村与村之间的田园风光隔离带，努力把我们的小城镇建设成为农民不丧失土地财产、农村不丧失文化根基、具有自己传统特色的小城镇。

　　在如何科学编制社会主义新农村建设中的小城镇发展规划问题上，各级政府部门的积极参与是完成好规划编制的充要条件，而把突出节约资源的建设理念贯穿在规划编制的思想当中,则应成为体现和落实科学发展观的核心内容。

　　由于我国目前大多数地区编制小城镇发展规划的水平还不高，特别是在农村小城镇规划中占有重要成分的基础设施建设方面，普遍缺乏行之有效的解决模式。因此，所编制的规划无论是在科学性还是在可操作性方面都还有很多不足。例如，目前大部分省、市、县、镇由于规划水平低，规划不合理和缺少有效实施手段，所导致的各级规划不衔接，规划没有权威性以及村庄布局太散等问题就非常突出。解决问题的根本途径,只有通过把做好农村小城镇编制规划的认识，真正放到落实科学发展观的框架里才能实现。

　　二、科学规划农村小城镇经济建设中的产业格局

　　由于农村小城镇经济的发展同农业产业化水平之间存在密切的关系，它们共同构成了推动农村小城镇发展的成长要素,因此各级政府部门在安排布局小城镇经济的产业规划格局时，应从立足当地的资源条件、环境优势和人文特点出发,大力培育以内生性（endogenous)比较优势为基础的具有小城镇经济特色的农业产业。具体而言，我国在发展农村小城镇经济的时候，应将着力点主要放在以下三个方面：一是要从各自的实际情况出发,大力发展以具有生产优势、市场优势和地域优势为主要内容的农产品加工业,重点培育有竞争力、带动能力强、效益好的龙头企业；二是要积极研究附近大中小城市的产业结构调整方向，结合自身的实际能力做好承接城市工业产业的转移工作，努力使小城镇经济的生产方式成为现代工业生产链中的一环，在此基础上一方面增强农村小城镇经济的发展能力，另一方面实现农村剩余劳动力的有效转移；三是在发展农村小城镇经济的过程中，要根据己经积聚起来的农村人口和他们之间存在的实际需求，大力发展具有农村小城镇特色的第三产业，通过发展各种具有符合农村小城镇经济特色的专项，提高农村小城镇经济的综合竞争能力。

　　由于农村小城镇经济的发展模式具有多样化特征，因此，在推动我国农村小城镇经济的发展过程中，各级政府应在培育发展具有地方优势特色的经济方面狠下功夫。农村小城镇经济中的产业格局布局，除了把发展重点放在劳动密集型产业上外，各级政府还应在发展诸如农村观光旅游业上引导农民积极作为。特别需要说明的是，为了使我国的农村小城镇经济的发展能够实现长期效益最大化，在安排和布局符合农村小城镇经济特色的产业格局时，各级政府部门一方面要努力培育能够引领农村小城镇经济发展、具有核心竞争力的产业；另一方面还要高度重视城乡生产力布局和产业结构之间的协调关系建设。在大力发展农村小城镇的经济建设过程中，要抓住小城镇自身的比较优势，从统筹城乡发展的高度，努力构建有利于城乡互动的产业格局，不断繁荣和壮大我国农村小城镇经济，促进社会主义新农村的建设和发展。

　　三、努力完善农村小城镇建设的功能设置

　　由于我国农业生产力及生产要素分布的不均衡状况，因此各地新农村建设中的小城镇规划要与其经济发展水平相适应。

　　各地在编制农村小城镇建设的功能设置上，一定要从实际出发，不能槁一个模式。例如，东部发达地区的小城镇建设在功能设置上应着力满足农民对精神文化生活方面短缺功能的需求；中部地区的小城镇建设应立足于不断提高己有基础设施的功能水平，为农民提供干净整洁的生活和居住环境；而对西部地区的小城镇建设来说，优先解决路、电、水、气及农村教育问题，是其小城镇建设功能设置中的重点。由于目前我国大部分农村需要路、电、水、气等基础设施建设和公共服务,而这些又都主要由政府出面帮助农民解决，因此各级政府在加大对农村小城镇建设公共财政支出的同时，要重点对小城镇的功能设置进行认真研究，理清本地的实际需求，把有限的物力用于能够给农村小城镇建设带来真正福祉的方面。

　　在编制农村小城镇规划中的功能设置和建设配套问题时，一方面要在规划中合理安排农村小城镇的交通、通信、能源、供排水等基础设施建设；另外一方面要在规划中努力构筑能够发挥城乡一体化功能作用的生活垃圾处理、供排水、公共交通等公共服务网络,使城市的基础设施、公共服务及其它现代设施能够最大限度地向农村小城镇辐射、延伸。与此同时，农村小城镇自身的功能建设应从农民最关心的诸如改水改厕、危房改造、道路硬化等具体方面入手，把加强农村的基本农田建设、加强农村的防洪抗旱和减灾体系建设，同加强农村小城镇的教育、医疗、文化等公共事业建设结合起来，让生活在小城镇中的农村人口能够切身感受到小城镇建设给他们的物质生活和精神生活带来的变化，通过不断完善农村小城镇的建设功能和实现农村人居环境的逐步好转，使农村小城镇的各项功能建设，真正发展成为符合农民利益的‘民心工程”。

　　四、小结

　　由于建设社会主义新农村背景下的农村小城镇发展问题是一项内容复杂的系统工程，为了促进其健康发展，应该注意到：

　　首先，科学且高水平地编制好规划是建设好农村小城镇发展的前提。在小城镇规划中，一要注重基础设施和公共服务设施的建设，把小城镇的建设目标与社会主义新农村的发展目标统一起来。二要维护农村小城镇建设规划的权威性和严肃性，特别是在落实过程中任何单位和个人都不能随意更改规划。如果要改，一定要履行相应的程序。三要避免各地建设规划风格雷同、缺乏特色的状况，小城镇规划的编制者一定要用创新意识，认真履行其编制责任。

　　其次，农村小城镇的发展和繁荣要有独具特色的产业来支撑。在推进小城镇建设过程中，各个地区要从实际情况出发，一要找准自己的优势，因地制宜，选准支柱产业。二要根据己经和正在形成的特色产业，积极培养能够立足农村小城镇的管理人才，使得在多种产业驱动下的农村小城镇建设，不但要拥有必要的经济支撑，而且还要拥有自己的人才支撑。

　　再次，农村小城镇的功能设置应主要面向农民的实际需求。例如，在小城镇的道路建设过程中，一定不能把大城市的经验照搬照抄，修建超出实际需要的宽大马路和复杂的照明设施，如果功能设置不切实际，不但会降低政府投入的实效，而且还会增加农民对多余设施的维护费用。因此，在建设配套小城镇公共设施的时候，一要遵循实用原则，力求节俭；二要遵循循序渐进的原则，努力消除一步到位的思想。

　　最后，美国经济学家舒尔茨在强调人力资本对经济增长的贡献时指出，劳动力要素具有非同质性，素质低可能成为经济发展的负担，素质高则会成为经济发展的条件。无论是新农村建设还是农村小城镇建设，其实现的主体都离不开农民本身。只有不断提高农村劳动力的素质水平，使他们能够承担起适应农村产业结构升级换代的需求和城镇化的管理要求，才能够使我们的新农村建设和农村城镇化的成果得到巩固和持续发展。

　　农村小城镇建设是实现城乡经济互动的桥梁，是真正实现城乡经济一体化、消除城乡差别的重要纽带。因此，做好农村小城镇的各项规划工作，是目前开展社会主义新农村建设工作中的一项重要任务。由于中国地大物博，东中西部地区的农村生产和生活环境不尽相同，加之各地农民的人均收入还很低，所以，各级政府在推动新农村背景下的小城镇发展过程中，决不能仅仅依靠市场力量，各级政府职能部门应当积极有效地参与其中，成为加快我国社会主义新农村建设中小城镇发展的主导性力量。